城鄉統籌與農民的“國民待遇”

　　處在轉型時期的中國社會，城鄉差距、工農差距和地區差距依然存在，突出反映在“三農”問題上。在“三農”問題的背后，是揮之不去的城鄉壁壘及其制度障礙，而制度障礙的核心問題是農民權益的缺失及對權利的侵害，我認為，用城鄉統籌的辦法，給農民以平等的“國民待遇”是今后解決“三農”問題的治本之策，也是保證惠農支農政策落實的根本保證。
　　
　　一、農民不平等國民待遇的表象
　　
　　（一）不平等的就業待遇
　　在城鎮化、工業化過程中，由于不合理征地規模較大、補償費低、拖欠數額大，使較多農民陷入種田無地、就業無崗、低保無份的“三無”困境。據國家統計局對全國2942個失地農戶調查，這些失地農戶共有7187個勞動力，安置就業的僅占2.7%，被迫賦閑在家的占20%。
　　即便是進城務工的農民，由于負擔著不堪重負的就業成本，也不大可能長期穩定就業。農民轉移就業環境差、門檻高，最突出的表現是在打工居住地要辦理名目繁多的證卡，諸如就業證、暫住證、健康證等，一些地方管理部門借機搭車亂收費現象也很普遍。在一些經濟發達的勞務輸入地，一個按國家規定應收5元錢的暫住證，經多部門搭車亂收費，最后竟會收到一、二百元。在輸出地，一些地方的相關部門為了部門利益，也存在為外出農民辦證、辦卡等，以達到創收的目的，個別地方甚至對外出就業的農村勞動力征收個體手工業營業稅，借此增加縣、鄉兩級的可支配收入。由此可見，證卡為主的制度環境對外出就業農民帶有明顯的不公平和歧視性，不利于農民外出務工。
　　同時，大部分出外就業的農民工，在城鎮只能從事工資低、勞動環境和條件極差的工作，而且在勞動保護、衛生醫療、工資發放等方面的合法權益難以得到保障。特別是在建筑領域拖欠農民工工資現象相當普遍，數量巨大。
　　
　　（二）不平等的城鄉公共物品供給
　　一是農村基礎性公共產品供給不足。農村公共基礎性公共產品的不足體現在兩個方面：一是農業基礎設施供給不足。實施家庭承包經營后，以農田基礎設施為主的農村基礎性公共產品失去了集體投入的支撐，國家投入很少，問題積累甚多。農田基礎設施年久失修、缺少大型農機具、抽水泵站老化、蓄水塘堰淤積、灌溉渠道損壞滲漏嚴重等最為突出。這些問題的存在直接造成農田地力下降，不能旱澇保收，已成為制約農業綜合生產能力提高的最大障礙。二是農村基礎教育供給不足。農村人口文化科技素質低下，影響了農業新技術的推廣和勞動生產率的提高。
　　二是農村社會保障缺失。在農村，目前國家對農民主要實行以土地代社保的政策，這一政策的制度缺陷是，在設計上不可能將農村人口的生、老、病、死等統統考慮進去，而且運行中受不確定因素的影響，保障功能作用有限。特別是在現行農村土地集體所有條件下，由于集體利益的實際代表者的缺位，所有權歸屬不清，侵占農民土地的事件層出不窮；受城市化、現代化進程的影響，國民生活水平不斷提高，土地的保障功能相對弱化，越來越不適應農村社會生活的變化。因此，以土地代社保的農村社會保障制度，比之城市的社會保障制度極不相襯，也極不公平。
　　
　　（三）不平等的社會事務參與權
　　農民在國家政治生活中有被邊緣化的傾向。農民參與國家、社會事務的權力還沒有得到應有的體現。事實上，我國政治選舉權在各階層中的分布是不平衡的，農民是人口的多數，但卻是參與國家政治生活的少數。
　　農民群體在社會生活中有被邊緣化傾向。改革開放以來，隨著城鄉間各種要素流動的擴大，有不少農民進城務工經商，但由于現實的和歷史的種種原因，城市居民與在城市就業生活的農民工群體之間除了戶口、身份、權益等重大差異外，他們在工作、職業、價值觀念、行為方式、居住環境等方面也均存在重大不同，因此導致出現很深的社會隔閡。不少大城市中出現的“城中村”現象說明，由外來農民工家庭組成的單一群體居住社區已經存在，而這種缺乏與外界信息溝通、由底層群體組成的社區，最后容易走向封閉，被城市社會邊緣化。這對社區內居民的發展和整個社會的穩定帶來不利的影響。
　　
　　二、農民不平等待遇的根源
　　
　　戶籍制度障礙。戶籍制度是限制農民職業選擇和自由遷徙的最主要障礙。在輸入地，主要是對農村勞動力不能做到“公平對待”，歧視多、收費多、管理少、服務少。盡管中小城鎮城鄉戶籍管理已經通開，但是在農民工集中的主要大城市，以戶籍論身份、論待遇仍是事實，對大部分收入低、就業不穩定、難以跨越高門檻轉變為城市居民身份的農民打工者來說，他們始終是城市中的“漂一族”。他們的戶口仍然在農村，打工只是一種體制外、暫時性的流動而已。目前，城市戶口對于流動人口的主要限制在子女教育方面，入學、升學無法保障。
　　就業制度障礙。改革開放前，農民沒有自由流動和擇業的權力，其就業權利和利益受到嚴重侵犯與損害。改革開放后，農民擇業有了較為寬松的環境，但農民在城市就業仍然受到制度安排的種種限制，一些地方政府制定的政策給農民工就業制造了重重障礙。城市下崗失業人員，能獲得優先的就業機會，從事個體工商經營享受免交三年稅費等一系列優惠政策待遇；政府的勞動保障部門為城鎮勞動者提供就業指導，為就業困難的城鎮勞動者提供就業免費的職業技能培訓，而農村勞動力則通常被排除在輸入地城鎮政府的就業服務體系之外；農民工不被納入城市就業規劃和統一管理，我國失業統計一直不包括失業的農民。此外，農民工的勞動權益難以得到保障，以及各種不合理的證卡制度的存在，都從不同方面加大了農民轉移就業的成本，起到限制農民進城務工經商、平等就業的作用。
　　財稅制度障礙。農村公共物品稀缺，是城鄉二元財稅制度的結果。事實上，在城市導向的二元體制下，我國的公共產品供給體制一直未將農村的公共產品供給完全納入國家公共財政制度內考慮，對于農村公共物品的供給，政府長期主體缺位，形成要么農民自籌、要么缺失的局面。長期以來，國家財政性支農支出占財政總支出的比重一般只及農業GDP在總GDP中比重的1/2到1/3。在義務教育上，城市中小學一直由國家投資，農村中小學教育投資則不斷變化。目前實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的新管理體制，縣級人民政府對農村義務教育負主要責任。但由于目前全國許多縣級財政非常困難，入不敷出，使教育經費難以保障。在社會保障方面，沒有哪個機構、部門和相應的財政經費被列支為廣大農民服務，相反，農村五保戶和烈軍屬的分散供養體制，使其中部分負擔轉嫁給當地農民。農村社會保障基本被虛化。
　　
　　三、按照統籌原則，從組織、制度和法治上保證給農民以平等的“國民待遇”
　　
　　一是推進農民組織創新。解決農民權益缺失問題，需要一個非常重要的條件：即農民必須有一定的組織與談判能力，以避免其在不同利益集團的博弈中處于弱勢地位。這就意味著，要通過農民組織創新，如專業合作經濟組織、行業協會、社區自治組織等，提高農民組織化程度，重構農民自身的權力基礎，進而加強農民在社會權力結構中的作用與影響，這對有效減輕農民負擔、降低農民參與社會的交易成本，盡快致富等，都有重要的積極意義。作為產業工人的重要組成部分的城市農民工，也需要融入當地工會組織，或獨立組織工會，代表他們的利益與各方面談判、對話，使農民工擁有反映自己意見的渠道，有代表自己利益的組織。
　　二是推進戶籍、就業和公共物品供給制度創新。改革的基本方向是：放寬農民自由遷徙條件，逐步實行統一化的城鄉人口管理模式，實現城鄉居民的機會均等和公共物品供給的均等。戶籍制度改革，近期可考慮在大城市、沿海發達城區及其他農民工集中較多的地區，對打工多年、工作較穩定的農民工，按自愿的原則，允許農民工及其配偶子女把戶口遷入打工地，并給予他們與當地居民同樣的身份和發展機會；從長期考慮，需要取消福利身份意義上的戶籍管理，完全允許農民自由地在城鄉間遷徙，使廣大農民最終擺脫制度性的機會不平等束縛。就業制度改革，要以形成城鄉統一勞動力市場、統一規劃和管理為目標，從取消證卡制度，廢除不利于統一勞動力市場形成的規章做起，建立和完善農民就業培訓、信息服務機制、農民工權益保護監督管理機制，營造“公開、平等、競爭、擇優”的勞動力流動機制，使我國龐大的農村人力資源能夠在機會均等、公平競爭的環境中，人盡其才。公共物品供給制度創新，一方面，要結合各地工業化、現代化發展水平，積極穩妥地探索建立我國農村社會保障體系的多種模式，比如發達地區可借鑒浙江、廣東經驗，實施“土地換保障”模式，欠發達地區可借鑒國家計劃生育獎勵政策，設計“計劃生育換保障”的辦法，農民工作為國家產業工人的一部分，則應納入城市養老、醫療、失業的社會保障體系。另一方面，應配合取消農業兩稅，建立中央對地方政府的財政轉移支付制度，主要用于農村基礎教育、衛生醫療等公共物品的提供；完善農業政策性銀行職能，使其發揮對農業、農村基礎性、公共性信貸投入主體的作用。同時，要加快農村政府體制改革，尤其鄉鎮一級的體制改革，解決好目前基層政府提供公共物品職能與減輕農民負擔的矛盾。應當有新的思路，調整和改革農村基層政權組織，做到即真正減輕農民負擔，又能滿足提供有關農村公共物品的職能需要。
　　三是推進農村法治建設。一方面，要建立健全適合農村市場經濟發展的法律法規體系和司法體系，向農民提供維權的法律保障。其中特別要在現行法律的基礎上，將農民、集體、國家三者的土地關系以法律形式進行規范和調節，真正建立可有效保障農民土地長期使用權的立法。另一方面，要在農村供給積極開展農村法制教育，不僅使廣大農民學法、懂法、守法，并能用法律武器維護自己的正當權益；更重要的是提高農村基層干部素質和政策水平，加強對農村基層干部的培訓，建立健全的定期輪訓制度，突出政策和法制教育，提高基層干部正確執行政策、堅持依法辦事、善于做好群眾工作的能力。
　　（作者單位：中國農科院農經研究所）