金融財稅法律調控與房地產業發展

　　房地產是指土地及其土地上的房屋建筑物等不動產。所謂房地產業是為實現房地產產權及其建筑物的權屬而進行的相應經濟活動的一個產業部門，這種相應的經濟活動包含土地的取得、從事房地產開發、交易與經營、管理和服務等房地產經濟活動的各經濟單位的組成的總稱。
　　房地產市場的主要特點是：土地批租的國家壟斷性和稅費的統一性相當強；房地產投資大、周期長、潛在的風險多；資金積累的初始性和經濟效益比較高；房地產業的群體性、關聯性和區域性比較突出。
　　
　　一、房地產業存在的主要問題
　　
　　（一）房價水平偏高、價格上漲過快
　　2006年12月，全國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲5.4%，漲幅比11月高0.2個百分點；環比上漲0.6%，北京、深圳更是房價上漲最快的城市，12月份兩城市漲幅達到兩位數，分別為10.4%和10.0%。
　　
　　（二）房地產供應結構不合理，畸形發展
　　從2006年全國銷售商品房面積看，在我國三類住房（高檔商品住房—豪華型住房，商品住房，經濟適用房）中，90平方米以下只占20%，90到144平方米占53%，144平方米以上占27%。從銷售套數上看，90平方米以下占33%，90到144平方米占52%，144平方米以上占15%。政府為了首先滿足中低收入者的住房需要，提出了經濟適用房的概念和標準。從建設部拋出的方案看經濟適用房每戶90平方米的標準難以實現，因為在目前房產市場上，戶型偏大用房是一個突出的問題。一般需求是120平方米，這就導致90平方米的住房沒人買，房地產開發商對此項開發也按兵不動，從而致使120平方米以上大戶型的住房價高排隊買不到。這是由于房地產供應結構不合理所造成的矛盾所致。
　　
　　（三）房地產市場秩序混亂
　　全國各地商品房庫存量居高不下，目前已高達近億平方米，特別是高檔商品房的空置率同比數字仍在不斷上升，造成極大的社會資源浪費；房地產資金投向層面不合理，普通商品房特別是經濟適用房的開發建設比例與我國現階段居民的收入層面相比，比例明顯偏低，導致城鎮低收入者的住房需求無法得到保障與滿足，這種供給與需求之間的矛盾日益加劇；房地產開發過程中存在非法侵占、征用土地以及拖欠農民工資等現象仍然不斷發生，引發嚴重的社會問題；房地產投資增長偏快、能源消耗過大，以至于引發鋼材、煤炭、水利、電力等原材料供應緊張。
　　
　　二、對促進我國房地產業發展的幾點建議
　　
　　（一）轉變觀念、明確政府在房地產業發展中的地位和職責
　　1.樹立房地產的二重性觀念。近期政府所采取的房地產業的調控政策效果不顯著，其原因是對土地和房地產的二重性認識不清，若只依靠住房的商品化，解決不了社會中低收入階層的住房基本保障問題。若只靠財政補貼，住房公積金也解決不了住房商品化市場的發展，滿足不了各階層對住房的需求。中國人民大學徐孟州教授和北京市建行谷祥總經理指出：“在我國社會主義市場經濟條件下，房地產具有公共產品和商品的二重性。”房地產作為公共產品，政府應當低價和廉價地向中低收入者提供住房保障，也就是市場經濟下住房的社會保障問題，這部分住房不應當做商品，而應當用財政補貼和住房消費者出資的方法解決低收入者的住房問題。房地產作為商品，投放市場尊重價值規律進行公平競爭、增加收入、獲取利潤。由于二重性的這個觀點不明確，混淆了政府提供公共產品、公共服務的社會職能，與發展商品經濟反映商品市場——房地產市場的兩種職能作用，混淆了政府與社會保障、政府與市場、政府與廣大居民消費者、政府與房地產開發商之間的法律關系。
　　2.樹立以人為本與社會和諧觀念。實現以人為本要求，應當在國民經濟發展的根本目標上，充分體現滿足人民群眾日益增長的物質文化生活需要；在住房問題上，體現政府有責，人人有份，既能解決和滿足高收入者的住房要求，又能解決和滿足中低收入者的住房要求，在住房的資源配置達到公平合理，協調發展。構建和諧社會要求，應當把住房當作國計民生的基本要素看待，只有安居才能樂業，和諧社會要求政府給社會公眾提供良好的社會環境和居住條件，這其中也包括抑制過高的房價、以保證最基本的居住條件。
　　3．從中國人多地少，資源有限的實際出發，正確引導住房消費。要與資源節約型、環境友好型的社會目標結合起來。目前不少居民與開發商超越自身能力，貸款購房和盲目攀比、追求大、洋、豪趨勢。而有些人存在住房過多、過好、擠占社會資源的情況。要通過社會引導和國家宏觀調控政策，不斷調整和防止住房相差懸殊的情況。
　　
　　（二）從稅收的調控角度實行有輕有重、有獎有限的稅收政策
　　我們在梳理和分析了近兩年出臺的有關房地產業稅收制度（包括二手房交易的營業稅、調整后的城鎮土地使用稅等）之后，認為這項政策是限制房地產交易的成分比較濃，并且有的也難以實行，建議要從根本上改革房地產稅收制度，如創造條件，初步開征社會保障稅、物業稅和遺產稅。而對現有的土地增值稅制度、城鎮土地使用稅制度、契稅制度、營業稅制度、印花稅制度、城市維護建設稅等要在認定他們的屬性的基礎上充分挖掘他的作用。但我們認為稅收對房地產的調控作用也不是萬能的。他必須與價值規律、價格政策、財政補貼、財經政策相配套，同時我們認為加強房地產稅征管力度，做到應收盡收也是很重要的。譬如對房地產開發企業征收的土地增值稅由過去實行的“先予預征后清算”的辦法，改為“限期結算清繳”的方法。這就有力地加強了對房地產開發商的稅收征管力度，以及對房地產業從開發到銷售全過程的的調控作用。
　　
　　（三）開辟多渠道的房地產市場的資金來源，實行有區別的房地產信貸制度
　　針對目前房地產經營融資渠道單一，房地產業對營業銀行的過分依賴和風險加大的情況，我們認為從住房的二重性的基本觀點出發，應當適度發展房地產資本市場，適度實行信托投資，適度劃分銀行信貸結構和適度發展個人住房儲蓄，合理使用住房公積金制度，以及逐年加大和嚴格掌握政府對住房的財政補貼。對個人住房的資金來源仍然主要依靠個人收入中住房消費與投資部分和住房公積金，以及住房儲蓄與貸款。強化社會信用制度。預防房地產業的發展而帶來的金融風險。住房信用貸款的形式可以是封閉式的，也可以是非封閉式的。但封閉式的形式比較成功。
　　
　　（四）大力完善房地產業的法律制度體系
　　針對目前我國尚無一部對房地產開發、經營動作過程以及房地產業開發企業的行為作出規范的法律狀況，以及涉及房地產開發、經營管理的法律條文不僅數量少、體系不健全，而政府也往往只是運用某些政策措施、行政手段、臨時辦法對房地產進行調整，而缺乏系統的法律規范和約束。例如，商業銀行中的個人住房按揭貸款業務已經開展多年，在對貸款對象的審查程序上不僅要求銀行自身進行審查，還委托了某些中介機構、如律師事務所、資產評估事務所進行審查，不可謂不嚴格，但事實證明這類審查流于形式的仍然為數不少，實踐中房地產按揭貸款欺詐案件在數量上大幅上升，商業銀行自身的規定根本沒有起到為其規避金融風險的目的。顯然，以規范性的法律加以約束和調整，強調嚴格的法律責任，才有可能使商業銀行金融風險的概率降低。房地產開發、經營中的土地交易、資金投向缺乏法律的規范和約束，投機性極大。房地產開發法律、政策中的歧視性規定也引發壟斷，破壞了房地產市場的公平競爭秩序。涉及房地產處置的某些法律規定也不明確、具體，帶來處置上的難度。例如，我國目前房地產開發企業一般是以房地產抵押方式獲取商業銀行提供的開發貸款的，而當房地產開發企業經營不良導致停業、破產時，雖然政策上允許以開發企業設定抵押的房地產作為償還商業銀行貸款的資產，但可能由于受到房地產市場整體低迷狀況的影響以及紛繁復雜的變現程序的制約，商業銀行要處置抵押的房地產確實會出現一定的困難。
　　在這種新情況、新問題面前，提出修改有關房地產法律調控的幾項建議。
　　1.對1994年制定的《城市房地產管理法》進行修訂，包括對房地產開發取得土地的法律形式及其有關規定，房地產開發的原則和組織形式，房地產交易行為的有關規定（含房地產轉讓、抵押、房屋租賃、中間服務機構）違反房地產法的法律責任進行補充。
　　2.建議對1997年制定的《建筑法》，包括建筑許可制度、建筑發包承包，建筑工程監理，建筑安裝生產管理，尤其是建筑工程質量監理進行補充。
　　3.建議修訂1990年制定的《城市規劃法》，對城市規劃中的土地、建筑、市政、市容、交通等內容規劃的制定，對城市新區開發和舊區改建，對城市規劃的審批和實施程序進行修訂和補充。
　　4.專門制定相關的條例，包括制定房地產開發與交易條例、房地產企業經營管理條例、房地產業中間機構及資產評估條例、房地產違法處置法條例等等。有的要逐漸用法律手段來替代行政的、政策的、臨時的辦法。要把經濟手段與法律手段、行政手段結合起來，在運用這三種手段的過程中要實行民主決策，充分聽取群眾意見，體現科學執政、民主執政、依法執政。
　　（作者系中國法學會財稅法研究會會長、北京大學稅法研究中心主任）