新加坡和韓國政府投資公司：運行模式及其啟示

　　自上世紀90年代以來，采取多樣化方式管理外匯儲備已成為世界潮流。其中，新加坡與韓國設立的專門外匯儲備管理機構，其運作模式及相關經驗，值得我們借鑒。
　　
　　一、新加坡的兩家政府投資公司：GIC和淡馬錫
　　
　　根據1970年頒布的《金融管理局法》，新加坡金融管理局（簡稱MAS，1971年依法成立）的一項重要職能就是管理官方外匯儲備。1981年之前，MAS主要圍繞匯率政策來管理外匯儲備。其后，隨著外匯儲備日漸充裕，新加坡政府決定將外匯儲備進行分檔管理：一部分繼續由金融管理局直接管理，目的在于滿足匯率管理流動性的需要；另一部分則投資于長期外匯資產，目標是追求更高的收益。
　　為了實現兩者的分離，根據《公司法》，新加坡在1981年5月設立了專門管理外匯儲備投資的新加坡政府投資公司（簡稱GIC）。其目標，一是提高新加坡政府外匯儲備的收益；二是提高外匯儲備投資和運用的透明度及可監督性；三是參與國際金融市場活動，獲取重要的國際金融資訊；四是培養訓練金融專業人才，提升新加坡金融產業的國際競爭能力。
　　在法律上，GIC是一家“私人公司”。這里的所謂私人（private）并非產權概念，而是與public 對應的概念，其含義，一是該公司依公司法而設立，其經營和利益關系受私法調整和制約；二是該公司是非上市的公司；三是該公司的股東不多于20人。同時，GIC僅是一家資產管理公司。同其他資產管理公司一樣，GIC作為受托人對該基金進行管理。其資產來源于新加坡金管局和財政部的協議委托。基金委托人設定基金管理目標并對其經營業績進行評估，GIC則接受委托人支付的費用和管理成本，借以維持其正常運營。由于受托管理的是部分外匯儲備，因而GIC要接受新加坡國會的直接監管，并要向新加坡總統提交財務報告，其預算也須經過總統認可；且總統有權隨時要求GIC 提供有關公司的所有信息。而公司的盈利則受新加坡公司法的規范。此外，其董事會或經營管理團隊還須向公眾報告，說明外匯儲備現在及未來可能運用的方式。
　　GIC下設三家子公司。一是新加坡政府投資有限責任公司（GIC，the Government of Singapore Investment Corporation Pte Ltd）是GIC最大的業務部門，投資領域包括股票、固定收益證券和貨幣市場工具。二是新加坡政府房地產投資有限責任公司（GIC，Real Estate Pte Ltd），主要職責是投資于新加坡之外的房地產以及房地產相關資產。三是新加坡政府特殊投資有限責任公司（GIC，Special Investments Pte Ltd），目前管理著一個包括風險資本、私人證券基金在內的分散化全球投資組合。此外，該公司也對若干有選擇的私人公司進行直接投資。上述三家公司的經營目標，都是追求長期的投資回報。
　　目前，GIC所管理的資產超過1000億美元，已躋身全球最大的100家基金管理公司行列，其投資遍及世界各地的2000多家公司。其中，一半資金投資在美國和加拿大，1/4在歐洲國家，1/4在日本及東南亞國家。25年來，GIC實現年均收益率為9.5%（按美元計算），扣除通脹因素后的平均收益率為5.3%。
　　另一家由政府全資設立的政府投資機構是淡馬錫控股公司。需要特別指出的是，國內一直存在一種較為流行的看法，即淡馬錫控股公司也在管理新加坡的外匯儲備。但實際情況并非如此。淡馬錫控股公司的成立早于GIC，它是1974年由新加坡財政部全資組建，接受政府的財政盈余（但不是外匯儲備）進行投資的公司。
　　目前，淡馬錫公司直接參股的國聯企業23家，業務涉及金融、電力、電信、傳媒、交通等各類基礎設施，其中14家企業是淡馬錫公司的獨資子公司，7家是上市公司。這些公司又分別通過投資建立各自的子公司、孫公司。若將所有的下屬企業包括在內，淡馬錫共有2000家企業。設置淡馬錫的目標是控股管理本國的戰略性產業，著力于提升新加坡企業的盈利水平和競爭力；其業務涉及金融、電力、電信、傳媒、交通等領域。上述企業的增加值占新加坡國內生產總值的l3%，占市場總值47%，幾乎主宰了新加坡的經濟命脈。另外，淡馬錫也積極拓展海外的投資項目。
　　簡言之，同樣作為政府設立的全資公司，淡馬錫與GIC彼此間存在著分工：第一，淡馬錫是工商業公司，而GIC是資產管理公司。第二，在投資地域方面，淡馬錫設定投資于國內，而GIC則投資于海外（雖然近年來的地域分工在逐漸淡化，但基本分工依然存在）。第三，淡馬錫多投資于實體經濟領域，而GIC的投資則集中于金融領域。
　　
　　二、韓國政府投資公司（KIC）
　　
　　長期以來，韓國外匯儲備管理將安全性與流動性置于收益性目標之上。1997年，鑒于亞洲金融危機之后外匯儲備功能的新變化，韓國銀行開始改變外匯儲備資產的運用戰略，全部外匯儲備資產被分為三檔進行管理：一是流動性部分，用于干預外匯市場與實施貨幣政策，其投資對象依然集中于具有高流動性的短期性資產，主要由美元存款和短期美國國庫券組成。二是收益性部分，追求較高的收益率目標，主要投資于發達國家的中長期債券。三是委托資產，選擇國際知名的投資管理機構，以提高收益率。
　　2001年，韓國外匯儲備首次突破1000億美元，而且還呈繼續增加的趨勢，這使得持有外匯儲備資產的直接成本和機會成本變得更為高昂，收益性問題也就更加突出。為應對這一趨勢，韓國政府借鑒了新加坡設立政府投資公司（GIC）的模式，在2003年12月決定設立韓國投資公司（KIC）。設立KIC的主要目標有四，一是提高外匯儲備的收益率。二是發展資產管理業，獲取國際金融市場最高端的資訊，借以實現使韓國成為亞洲金融樞紐之一的目的。三是使KIC發展成為國際金融市場中的重要成員。四是培養訓練在國際金融市場運作的專家隊伍。
　　2005年3月，韓國國會通過了《投資公司法》。依據該法，KIC于2005年6月正式運行。該公司由韓國政府全資持有，資本金總額為1000億韓元（約1億美元）。計劃管理外匯儲備資產規模為200億美元，其中，由韓國銀行委托170億美元，財政經濟部的外匯平衡基金委托30億美元。根據發展計劃，KIC的經營范圍今后可以進一步擴大到長期性養老基金等公共基金資產的委托管理領域。到2006年11月，韓國銀行已委托KIC管理10億美元外匯儲備資產。目前，KIC在資產運用上大約90%委托給外部投資機構管理，大部分美元資產委托給海外投資機構進行管理，公司自身管理的資產較少。
　　KIC在治理結構的設計上，也借鑒了GIC的經驗。公司運營委員會是最高決策機構，完全獨立決策。委員會的構成包括6位民間專家（學術界2人，法律界2人，投資運營專家2人）、財政經濟部長官、韓國銀行總裁和KIC社長。推薦委員會選出民間專家和KIC 社長后，由財政經濟部報韓國總統任命。通常，資產委托機構負責人無權直接干預KIC的經營，財政經濟部長和韓國銀行總裁也只能在委員會中各占一席。
　　由于設立時間較短，韓國KIC基本上還處于探索階段。但該公司一開始就制定了包括四個階段的發展戰略規劃，目標是把KIC 發展成為世界知名的資產管理投資機構。目前，該公司正在實施第二階段的戰略發展規劃。
　　
　　三、GIC與KIC模式的基本經驗與可資借鑒的方面
　　
　　新加坡的GIC已經運行了25年，并取得了較好的效益。韓國的KIC目前仍然處于“克隆”GIC模式的階段，其運行模式與GIC極為相近。從兩國設立政府投資公司管理國家外匯儲備的模式看，以下方面的經驗值得我們借鑒。
　　一是在外匯儲備規模不斷擴大的背景下，外匯儲備管理不僅要顧及外匯儲備的傳統需要，而且應考慮持有外匯儲備的成本和收益問題，把增加收益作為管理的戰略目標之一。
　　二是對于承擔不同功能與目標的外匯儲備，不僅應通過法律法規予以劃定，而且應當通過機構設置等進行適當分離。這有利于分清職責、提高管理水平與透明度，便于監督。
　　三是在經濟全球化的大勢下，設立專業性政府投資公司來管理部分外匯儲備，具有積極參與國際金融市場、學習先進金融知識、了解市場最新動態、提升國家金融競爭能力的戰略意義。
　　四是國家外匯儲備管理問題涉及兩個方面問題，一是應當由哪個政府部門持有；二是由何種機構進行管理。就第一個問題而言，因傳統不同，各國的安排不盡相同，但總的來說，只能在中央銀行、財政部和政府專設機構（如外匯平準基金、外匯基金特別賬戶等）等機構之間進行選擇。就第二個問題來說，貨幣當局可以直接管理一部分，但也應將其他部分委托給獨立于政府機構的資產管理機構來管理。但此類受托管理機構，盡管可能由政府完全出資設立，但只應作為管理者的身份進入外匯儲備管理體制；它們應嚴格根據其與貨幣當局的委托或信托協議來管理這部分外匯資產。
　　五是在公司治理結構的設計上，應隔離作為全資股東的政府的直接干預，以確保公司按照市場化規則運作。
　　六是在具體的投資操作上，可根據公司自身管理能力與需要，采取自營投資與對外委托相結合的形式。在新加坡和韓國，盡管GIC和KIC均為資產管理公司，但其受托外匯資產中都有相當的部分進一步委托給國際知名的投資機構進行管理。這樣做的好處，一是分散風險；二是便于學習先進的投資管理知識與技能。
　　七是以上所有的制度安排，都應有相應的法律、法規或行政性規章予以規范。
　　（課題組成員：王國剛，余維彬，彭興韻，董裕平，程煉，閆小娜，胡之浩；執筆：李揚，董裕平）