重塑政府與民辦義務(wù)教育學(xué)校間的關(guān)系

　　 一、問題的提出
　　
　　改革開放后，我國的民辦義務(wù)教育得到了迅速的發(fā)展。2006年我國的民辦小學(xué)有6 161所，民辦初中有4 550所。在校學(xué)生總數(shù)達(dá)806.15萬人。我國允許重辦民辦義務(wù)教育是基于政府舉辦的教育不足以滿足社會(huì)的需要，最重要的約束來自教育經(jīng)費(fèi)的短缺。“六五”計(jì)劃時(shí)我國就提出“到1985年全國絕大部分縣普及或基本普及小學(xué)教育，小學(xué)在校生數(shù)為1.3億人。城市要普及初中”，到1986年，隨著我國《義務(wù)教育法》的頒布，國家對(duì)義務(wù)教育提出了進(jìn)一步的要求：“逐步實(shí)行九年義務(wù)教育，保質(zhì)保量地完成普及義務(wù)教育，為普及高中教育做好準(zhǔn)備。”但政府的財(cái)政狀況根本無法支撐如此龐大的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。為了完成國家的教育計(jì)劃，政府就需要想方設(shè)法籌措教育經(jīng)費(fèi)，其中調(diào)動(dòng)民間的資金便是其中一條重要的途徑。
　　隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷躍升，社會(huì)從更加關(guān)注效率轉(zhuǎn)向更加關(guān)注公平，政府的執(zhí)政理念也從“效率優(yōu)先，兼顧公平”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案母锏某晒扇嗣窆蚕怼薄Ｔ谶@一背景下，2006年新的《義務(wù)教育法》頒布，其中規(guī)定國家“實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度實(shí)施”。基于此，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》計(jì)劃在“十一五”期間實(shí)現(xiàn)政府對(duì)義務(wù)教育負(fù)全責(zé)，逐步將義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍。在黨的十七大報(bào)告中，又重申了上述教育責(zé)任。
　　在政府對(duì)義務(wù)教育負(fù)全責(zé)的境況下，民辦教育的發(fā)展方向如何呢？是將民辦教育盡可能地壓縮，以便將所有義務(wù)教育納入公辦教育體系內(nèi)呢？還是對(duì)舉辦義務(wù)教育的民辦學(xué)校給予公辦學(xué)校一樣的待遇呢？筆者認(rèn)為應(yīng)是將民辦學(xué)校納入公共財(cái)政的框架下，給予民辦學(xué)校公平的待遇。
　　
　　二、當(dāng)前政府與民辦義務(wù)教育學(xué)校在資源配置上的關(guān)系
　　
　　當(dāng)前，政府與民辦學(xué)校在資源配置上的聯(lián)系很弱。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第44條和第45條的規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展，獎(jiǎng)勵(lì)和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人。”“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采取經(jīng)費(fèi)資助……對(duì)民辦學(xué)校予以扶持。”從上述兩個(gè)“可以”可知，政府對(duì)民辦教育幾乎沒有出資的責(zé)任；根據(jù)第46條的規(guī)定：“民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策。”但自2004年以來，許多地方的稅務(wù)部門紛紛要求民辦學(xué)校繳納企業(yè)所得稅，聲稱是執(zhí)行國家稅務(wù)總局的有關(guān)文件，令民辦學(xué)校感到十分困惑和不安。所以稅收優(yōu)惠政策并沒有得到很好的貫徹。因此，政府與民辦教育之間是一種監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，而在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)方面兩者的關(guān)聯(lián)度很弱，民辦教育發(fā)展所需的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)絕大部分來自收取的學(xué)雜費(fèi)，詳情如下表所示。
　　因此政府的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)對(duì)義務(wù)教育階段民辦學(xué)校撥付并未與公辦學(xué)校一視同仁， 一些地方政府甚至把應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)教育責(zé)任部分地轉(zhuǎn)嫁到了民辦學(xué)校身上，而民辦學(xué)校卻得不到與公辦學(xué)校一樣的生均經(jīng)費(fèi)資助。《民辦教育促進(jìn)法》中最能體現(xiàn)對(duì)民辦教育促進(jìn)本意的“與公辦學(xué)校同等法律地位”的規(guī)定仍然處于虛置狀態(tài)，造成民辦學(xué)校與公辦學(xué)校事實(shí)上的不平等待遇。因此在公辦學(xué)校與民辦學(xué)校的競爭中，民辦教育遭遇了制度性歧視。
　　由于上述原因，2003—2005年，全國民辦小學(xué)、初中學(xué)校數(shù)、在校生數(shù)雖仍呈持續(xù)增加之勢(shì)，但也有不少地方的民辦基礎(chǔ)教育呈現(xiàn)出另一番景象：學(xué)校數(shù)量逐漸萎縮、在校生數(shù)量急劇下降，更有一批學(xué)校相繼倒閉。到2006年，民辦小學(xué)和初中學(xué)校數(shù)均比上年有所減少，減少量分別為263所和83所(根據(jù)2005年和2006年教育部《全國教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》計(jì)算得出)。
　　
　　三、建立公共財(cái)政框架下新型的政府與民辦義務(wù)教育學(xué)校關(guān)系的內(nèi)容和意義
　　
　　(一)新型的政府與民辦義務(wù)教育學(xué)校關(guān)系的內(nèi)容
　　根據(jù)新《義務(wù)教育法》規(guī)定，國家實(shí)行義務(wù)教育，對(duì)義務(wù)教育階段的受教育者免收學(xué)雜費(fèi)。為了實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育，政府可以采取的方式主要有：
　　1.政府直接舉辦學(xué)校。這種方式就是我們所說的“政府生產(chǎn)，政府提供”。即政府通過稅收等方式形成的財(cái)政資金直接投資舉辦學(xué)校，然后招收學(xué)生，以實(shí)現(xiàn)國家的教育目標(biāo)。義務(wù)教育由政府直接舉辦是世界上大部分國家采取的主要方式。原因主要是因?yàn)榱x務(wù)教育的同質(zhì)性比較強(qiáng)，政府通過標(biāo)準(zhǔn)化的供給能夠起到規(guī)模效應(yīng)。如日本初中75.6%、小學(xué)95.1%的學(xué)生在公辦學(xué)校就讀。我國政府直接辦學(xué)采取的模式是“分級(jí)管理，以縣為主”，也就是我國義務(wù)教育的辦學(xué)主體和投資主體是地方政府。2006年我國共有3.8%的小學(xué)生、4.2%的普通初中學(xué)生在公辦學(xué)校就讀。
　　2.政府向非營利性機(jī)構(gòu)購買教育機(jī)會(huì)。這里的非營利性教育機(jī)構(gòu)主要是我們常說的民辦學(xué)校。向民辦學(xué)校購買教育機(jī)會(huì)的原因有兩種，一是政府舉辦的學(xué)校所提供的教育機(jī)會(huì)不足；其次是政府為了滿足受教育者的多樣化需求。由于民辦學(xué)校能夠提供一定量的教育機(jī)會(huì)，而且在滿足異質(zhì)性的教育需求上有優(yōu)勢(shì)，如有的民辦教育在完成國家規(guī)定的教學(xué)計(jì)劃外，能夠滿足受教育者對(duì)音樂學(xué)習(xí)的需求，有的民辦學(xué)校的優(yōu)勢(shì)是在繪畫、有的在舞蹈，等等，所以民辦學(xué)校能夠根據(jù)市場的需求狀況有針對(duì)性地提供各類教育服務(wù)，以滿足多樣化的教育需求，爭取生源。政府向民辦學(xué)校購買教育后，將履行兩者職能，扮演兩種角色：
　　第一，是作為教育購買者，履行教育出資的職能。學(xué)生就讀民辦學(xué)校之后，在培養(yǎng)關(guān)系上發(fā)生了變動(dòng)，即由進(jìn)入公辦學(xué)校學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)為接受民辦學(xué)校的教育，但這并不意味著放棄國家對(duì)其出資接受進(jìn)行義務(wù)教育的權(quán)利。這時(shí)政府向民辦學(xué)校購買教育機(jī)會(huì)將它提供給受教育者。于是教育經(jīng)費(fèi)的投入方向要發(fā)生變動(dòng)，由以前的將培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)投入到公辦學(xué)校，轉(zhuǎn)而投向民辦學(xué)校。
　　作為買賣雙方的政府與民辦學(xué)校此時(shí)是一種契約關(guān)系。政府作為買者要履行出資責(zé)任，民辦學(xué)校作為“賣者”要按合同提供合格的教育服務(wù)。當(dāng)然政府的出資額以公辦學(xué)校的生均教育經(jīng)費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)，超過部分由受教育者承擔(dān)。雙方如果發(fā)生糾紛，將適用民法中的合同法。
　　第二，作為教育服務(wù)的管理者，政府要履行監(jiān)管的職能。政府教育行政當(dāng)局作為教育服務(wù)的監(jiān)管者，要嚴(yán)格監(jiān)管各類教育機(jī)構(gòu)，促使其改善辦學(xué)條件，防止民辦學(xué)校的營利性傾向，降低民辦學(xué)校為了獲取更多的利潤，蓄意降低隱性投入從而損害教育質(zhì)量的機(jī)會(huì)主義，以保證教育服務(wù)在國家的意識(shí)形態(tài)下按質(zhì)按量地被提供出來。
　　與傳統(tǒng)關(guān)系相比，政府與民辦學(xué)校的關(guān)系發(fā)生了很大的變化。見表2：
　　
　　(二)建立新型關(guān)系的意義
　　在新型關(guān)系下，由于民辦學(xué)校獲得了與公辦學(xué)校同樣的教育撥款的權(quán)利，將會(huì)極大地拓寬辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的來源，激發(fā)辦學(xué)積極性，更多的教育機(jī)會(huì)將會(huì)被提供出來，其意義表現(xiàn)在：
　　1.民辦學(xué)校將加大對(duì)教育的投入
　　一般而言，凡是有對(duì)民辦教育利好的消息，都能極大地促進(jìn)民間投資教育的積極性。以《民辦教育促進(jìn)法》的頒布為例，在頒布的2002年，民間辦學(xué)的經(jīng)費(fèi)比上一年增長35%，凈增額為44.5億元；2003年，即《民辦教育促進(jìn)法》頒布的第二年，民間辦學(xué)經(jīng)費(fèi)比上一年猛增50.1%，凈增額為86.5億元。民間教育投入的增加在一定程度上改善了辦學(xué)條件，增加了教育機(jī)會(huì)。以小學(xué)為例，民辦學(xué)校每年增加的教育機(jī)會(huì)都超過了50萬個(gè)。截至2006年，民辦義務(wù)教育學(xué)校共提供了806.15萬個(gè)教育機(jī)會(huì)，這在很大程度上緩解了我國教育機(jī)會(huì)不足的緊張局面。
　　
　　2.有利于教育中“準(zhǔn)市場”的形成，促進(jìn)教育質(zhì)量的提高和政府配置教育資源成本的減低
　　所謂“準(zhǔn)市場”，因?yàn)樗煌谏虡I(yè)性的競爭性市場，在準(zhǔn)市場中，與商業(yè)性的競爭不同，辦學(xué)者是為爭取生源而展開競爭，學(xué)校之間的競爭不是以利潤為導(dǎo)向的，它實(shí)際上是在競爭著政府的公共契約(Competing for public contract)。準(zhǔn)市場的建構(gòu)包括兩個(gè)方面：一是供給，二是需求。
　　在供給方面，政府要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)競爭性的供給環(huán)境。在我國，面臨的主要問題是教育供給的不足，所以，想方設(shè)法增加教育供給是政府面臨的主要任務(wù)。增加教育供給有制度內(nèi)的方式，即通過多渠道籌資獲取更多的教育資源來提供教育機(jī)會(huì)，也有制度外的，即政府允許民間辦學(xué)，以此擴(kuò)大教育機(jī)會(huì)。
　　在需求方面，政府給予受教育者更多的參與和選擇的機(jī)會(huì)。教育券的提供是增加受教育者選擇學(xué)校的一種形式，也因此加大了受教育者對(duì)學(xué)校的參與程度。
　　在公共財(cái)政框架下，如果政府根據(jù)在校學(xué)生數(shù)來決定對(duì)學(xué)校的撥款額，于是民辦學(xué)校也可以為通過在“準(zhǔn)市場”中爭取生源來獲得政府的教育經(jīng)費(fèi)。這樣就增加了教育機(jī)會(huì)，有利于競爭環(huán)境的形成。
　　對(duì)于政府來說，可以降低教育資源配置的成本。由于學(xué)校之間的競爭由爭奪政府預(yù)算的博弈，轉(zhuǎn)變?yōu)闋帄Z生源的博弈，也就是說，學(xué)校由以前圍繞政府展開的博弈，變成了圍繞學(xué)生展開的博弈。于是政府將它與學(xué)校的關(guān)系變成了受教育者與學(xué)校的關(guān)系。學(xué)校為了獲取教育資源就必須爭取更多的學(xué)生。學(xué)校獲得資金的多少，就不再是學(xué)校之間為了教育資源在政府部門博弈，其博弈的場所變成了學(xué)生市場。教育質(zhì)量的提高成了學(xué)校進(jìn)行博弈的重要手段。這樣非生產(chǎn)性尋利變成了生產(chǎn)性尋利。
　　
　　傳統(tǒng)的政府教育資源撥付方式
　　
　　在準(zhǔn)市場中，受教育者對(duì)教育的“表達(dá)”(Voice)是通過擇校來實(shí)現(xiàn)的。如果政府的撥款也根據(jù)學(xué)校的招生狀況分配給學(xué)校，這時(shí)，政府反映的是受教育者的利益，而不是學(xué)校的利益，受教育者的主權(quán)因此得到了很好的維護(hù)。
　　對(duì)于受教育者來說由于能夠享受到更多的擇校的權(quán)利，由于受教育者更關(guān)注的是學(xué)校的教育質(zhì)量，就促使學(xué)校不斷提高教學(xué)質(zhì)量，因此競爭越充分，受教育者享受到的優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)就越充分。
　　隨著我國公共財(cái)政體制建設(shè)的不斷完善，教育領(lǐng)域中的政府對(duì)民辦義務(wù)教育學(xué)校的出資方式也將進(jìn)行重構(gòu)。民辦義務(wù)教育學(xué)校將因獲得與公辦學(xué)校一樣的生均辦學(xué)經(jīng)費(fèi)而迅速發(fā)展，更多的教育機(jī)會(huì)將被提供出來，同時(shí)教育質(zhì)量在準(zhǔn)市場的競爭環(huán)境下不斷提高。
　　基金項(xiàng)目：教育部人文社科基金課題“教育資源配置中的政府與市場”的階段性研究成果之一(06JC880004)。
　　(廣西民族大學(xué)商學(xué)院)