土地出讓金追繳的法律問題探討

　　 目前我國由于經濟和城市建設的發展需要，對建設用地需求量增多，但相應的土地市場運作不規范，土地出讓金欠繳的現象很多。本文試圖通過對土地出讓金拖欠的原因和土地出讓法律關系的分析，探討土地出讓金追繳中的有關法律問題，探索有效的法律追繳途徑。
　　隨著我國經濟與城市建設的快速發展，建設用地的需求量越來越大。國家土地行政主管部門代表國家行使對國有土地的處分權，同符合條件的土地使用權申請人簽訂土地出讓合同，土地使用者依合同向國家繳納土地出讓金，從而獲取土地使用權，進行開發使用。由土地行政主管部門代表國家作為土地出讓方，土地使用者作為受讓方，這就構成了土地交易市場的供需雙方主體，這樣的土地市場即通常所說的土地一級市場。土地出讓金是土地使用者為取得出讓的土地使用權，向國家支付的一種費用。其實質是土地使用權價格，即在土地使用權出讓期限內的地租購買價格。
　　
　　 一、土地出讓金欠繳問題的現狀和原因
　　
　　1.目前拖欠土地出讓金的現象比較嚴重，拖欠的土地出讓金應屬于國家財政的一部分，如果無法到位，將導致國有資產的流失，國家基礎設施建設和土地開發資金的緊缺。而且，很多拖欠的出讓金因種種原因已積重難返形成呆賬、死賬，無法追回。由此可見，為了避免土地資產流失更多，采取堅決、及時、有效的措施清理、追繳拖欠的土地出讓金已是刻不容緩。
　　2.土地出讓金欠繳主要原因有：
　　⑴利潤最大化是驅動土地開發商拖欠土地出讓金的主觀心理因素。為了追求更多的投資回報，一些土地使用者便想方設法拖欠應付的出讓金。
　　⑵土地交易市場的不規范運作，部分人出于部門利益、集團利益或個人利益，主動有意識地規避、違反土地出讓合同的約定和法律規定，拖欠土地出讓金。
　　⑶法律上存在的漏洞包括立法的滯后，目前我國在土地出讓金制度方面的法律、法規不夠完善，使違法者有機可乘，對違法欠繳者制約、懲罰力度不大，方法不多。
　　⑷體制上的缺陷，導致土地、規劃、建設和房管等有關部門工作上的相互矛盾和疏漏，對土地交易市場和土地使用者的監管不力，這也為土地出讓金的拖欠創造了空間。
　　⑸執法的不嚴格也是欠繳的原因，在土地出讓合同簽訂生效后，土地管理部門應當依照法律，根據合同敦促土地使用者按期、如數交付土地出讓金，在土地出讓金未交齊之前不給辦理有關的土地使用權登記和發證、建設工程等手續，但是在現實中往往是錢未到位，手續已經齊備。
　　此外，行政干預的因素，也確實存在“獻禮工程”、“首長工程”、“形象工程”等往往以時間緊、資金缺、困難大、需照顧等理由緩交或遲交土地出讓金，形成了土地出讓金的欠繳問題。
　　凡此種種原因，錯綜復雜，給土地出讓金的追繳工作造成障礙。有鑒于此，本文將結合對土地出讓法律關系的分析，探討追繳土地出讓金的法律途徑。
　　
　　二、土地出讓法律關系構成的分析
　　
　　在土地出讓法律關系中，國家土地管理部門和土地使用者構成法律關系的主體，其客體是國有土地使用權，法律關系的內容包括一系列的土地出讓法律行為，其中最核心的是訂立土地出讓合同，土地使用者繳納土地出讓金是合同的基本條款，土地使用者按照合同的約定支付土地出讓金是其法定義務，如不全面、適當地履行就構成違約責任，需承擔相應的法律后果。
　　土地出讓法律關系中應包括兩種類型：行政法律關系和民事法律關系。對此爭議頗大，其實質即土地出讓合同究竟是行政合同還是民事合同。前者認為在土地出讓合同中，土地管理部門既是出讓方，又是監督方，因此應為行政合同。后者認為依據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，土地出讓合同應當按照平等、自愿、有償的原則簽訂，合同雙方是平等主體，因此應為民事合同。所以，正是基于這兩種觀點的分歧，對于《城市房地產管理法》第15條的規定：“土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權出讓金；未按照出讓合同約定支付土地使用權出讓金的，土地管理部門有權解除合同，并可以請求違約賠償。”此條規定中土地管理部門“有權”，究竟是指“有單方面解除合同權”還是指“有請求人民法院解除權”？對此爭議很大。盡管目前我國在法律實踐中采信后一種觀點，但筆者認為，土地出讓合同是具有行政和民事合同雙重性，物權和債權合同雙重性的一類特殊合同。這些年的法律實踐正是強調了其民事合同和債權合同的特征，忽視了其行政性和物權性的特征，使土地行政管理部門在對土地使用者的監督管理，在收取土地出讓金權利的維護，在土地使用權轉移的登記、發證等方面存在力度不夠、程序不嚴格等問題。這也反映了我國目前在不動產立法方面的滯后。事實上重視土地出讓合同的行政性與物權性，符合我國新土地管理法確立土地用途管制制I2W5PbCXWbJxGaCdGFuobg==度的原則，符合不動產物權交易的嚴格要求。而新的合同法在其分則十五類有名合同中也未包括土地出讓合同，可見立法者也希望時機成熟后再加以規定。最高人民法院雖然公布實施新的司法解釋，確認了國有土地使用權出讓合同可以受合同法調整，但是很多問題依然未能妥善解決，尤其是土地出讓金的欠繳問題未作出明確規定。物權法今年頒布實施，對于不動產物權進行了較為全面的規定，但是很多具體問題涉及我國土地制度的根本問題和體制尚未定論，因此對于土地出讓合同的性質和權利義務內容尚無規范。可喜的是我國民法典的制定工作正在積極進行，必將填補我國目前民法中物權立法的空白，將會對土地出讓合同的性質和權利義務及內容作出進一步的明確規定。
　　
　　三、追繳土地出讓金的法律途徑
　　
　　通過以上對土地出讓法律關系的分析，基于土地出讓合同雙重性的特點，土地出讓金的追繳途徑應從行政執法管理和民事債權關系兩方面來探討。
　　1.行政法律途徑：對于土地出讓金欠繳的單位，規劃土地行政部門應加強執法管理，凍結辦理欠繳單位有關的用地、建設、土地登記等手續；對未辦理建設、用地手續即進行建設的按照違法占地或違法建設實施行政處罰，敦促土地使用者盡快補交出讓金，補辦手續；對長期欠繳單位，土地管理部門應及時下達帶回執的催款通知書，與欠繳單位簽訂還款協議書，要求其出具還款保證書等，這樣是為在今后進入訴訟程序時，有充分有力的證據。同時對欠繳單位采取凍結今后其他建設和用地手續的辦理，以督促欠繳者主動、及時補繳出讓金。
　　2.申請仲裁解決爭議的途徑：如果土地出讓合同雙方在合同中約定了可以通過仲裁機構解決爭議，或在爭議發生后，雙方另行約定同意用仲裁的方式處理糾紛，則可由仲裁機構對雙方爭議進行裁決。
　　3.社會、輿論監督的途徑：對于土地出讓金的欠繳單位可以通過報紙、電視等新聞輿論渠道予以公開，實行催告，要求欠繳單位限期繳納。2000年某市土地局就采取了這樣的方式，收到了較好的實效。通過這樣向社會公開曝光欠繳單位的名稱，對欠繳單位構成一種名譽懲罰，督促其認識到欠繳的違法行為，盡快補繳，是一種追繳成本較低、行之有效的辦法。
　　4.司法解決的途徑
　　⑴申請支付令：土地管理部門對于只要求拖欠出讓金的單位支付到期欠款，在符合條件、事實清楚、欠款人無異議的情形下可以向人民法院申請支付令。這一方式，手續簡便易行，法院費用較低，且不受欠款標的數額的限制，并在支付令生效后，同法院判決有同樣的效力，可以申請法院執行。其不足之處在于債務人一旦提出異議，即將終止支付令程序，進入訴訟程序。
　　⑵提起民事訴訟：土地管理部門也可以依據有關法律的規定，按照土地出讓合同的約定，在訴訟期限內提起民事訴訟，請求法院判決欠款人履行合同，支付拖欠的出讓金和法定滯納金；或者請求法院判決解除合同，收回被占用的土地，要求拖欠出讓金一方進行違約賠償。已經在土地上進行開發建設的，由法院對地上物進行查封、扣押或拍賣。
　　同時，綜合分析出讓金欠繳的原因與我國土地出讓金政策的不完善也有一定的聯系。目前我國土地出讓年限都較長，而一次性全部支付數額巨大或較大的出讓金，對開發商、建設單位資金壓力也很大。為了促進城市建設和土地的開發利用，在政府資金不足、開發商資金也有限的現實條件下，為充分調動開發商的積極性，采取較為靈活的出讓金政策，實現分期支付，隨市場進行合理浮動，這也是目前我國正在積極探討和研究的課題。
　　 總之，土地出讓金的追繳是一個綜合性的工作，需要立法部門抓緊制定有關的法律、法規，使追繳工作有法可依，有章可循；需要行政執法部門嚴格執法，加強管理；需要司法部門和仲裁機構的強力介入和支持。只有這樣，才能保障土地出讓金的及時支付，實現土地資產的市場價值，增加國家的財政和基礎建設資金，推動我國土地出讓市場的積極、健康、快速和規范的發展。
　　(天津市塘沽區規劃和國土資源局)