成人教育立法芻議

　　
　　成人教育，在我國沒有統一和權威的定義，其基本含義是在職成年人教育，但在各類媒體或各類文字材料中，成人教育概念所包含的范圍、差別甚大。通常最廣義的理解是各類在職(從業)人員的教育，最狹義的理解是在職(從業)人員的學歷教育。
　　十一屆一中全會后的26年，我國的教育立法有了長足的發展，在源頭上解決了教育無法可依的問題。但是我們不能不清醒地看到，已出臺的教育法律還明顯帶有計劃經濟或者計劃經濟向市場經濟過渡的色彩。同時，我國教育立法缺乏規劃的整體性，專事立法、應急立法、地方立法比較多。一個科學完整、符合我國國情、法律之間相互銜接的教育法律體系，離我們還尚遠，需要在新一輪立法或立法修改中來推進解決。成人教育是國家教育的重要組成部分，成人教育法律散見于其他的教育法律之中，并且立法于不同的社會背景下。推進我國成人教育不僅需要行政命令和行政手段，更需要理順一系列教育法律關系，推進成人教育制度立法。當前而言，迫切需要理順四大關系。
　　
　　1.理順成人教育法律之間的關系
　　我國的教育法律(包括成人教育法律)形式，可以分為憲法、法律、行政法規、地方性法規和規章。成人教育沒有自己獨立的法律或行政法規，它的法律適用是選擇適用教育基本法和其他教育專門法律、法規。
　　僅就法律、法規層面而言，教育立法存在嚴重的交叉立法問題。《教育法》是我國教育的基本法，是教育法范疇中的母法，無論是什么層次、什么類別的教育專門法都必須服從《教育法》。《教師法》其性質是我國教師職業法，教師職業和職業活動依附于教育事業，因此他的法律適用與《教育法》相聯系。上述兩法是我國所有教育活動、教育行為必須共同遵守的。其他教育法律、行政法規，如：《高等教育法》、《普通高等學校設置暫行規定》、《義務教育法》、《職業教育法》、《民辦教育促進法》、《社會力量辦學條例》、《中外合作辦學條例》、《殘疾人教育條例》 等都是對教育活動或教育行為的專門立法。《高等教育法》是調整我國高等教育制度的法律規范，適用于所有的高等院校；《義務教育法》是從國家出資普及基礎教育的角度來立法，各地方人大可以根據本地經濟發展水平來決定該法的具體實施；《職業教育法》是從教育與職業的密切關系、與國民經濟發展關系的角度來立法；《民辦教育促進法》是從非政府出資辦學的角度出發，調整政府和學校、學校和其他社會組織之間關系的法律；《中外合作辦學條例》僅就教育對外開放的專項事宜立法。其他的專門教育法律不一一論述。
　　教育立法的縱橫交叉，成人教育事業在法律適用上，目前，只能是廣泛的、分別的選擇教育基本法和其他教育專門法律的相關條款。如一所民辦成人高等院校，在辦學層次方面要適用《高等教育法》，在教師資格管理上要適用《教師法》，在辦學出資管理上要適用《民辦教育法》，在辦學類別性質方面要適用《職業教育法》，如果要引進外國教育，與外國教育聯合辦學或聯合辦教育項目的話，還需要適用《中外合作辦學條例》等。成人教育因為沒有自己的專項法律、行政法規，僅僅是適用其他的教育法律，其特有的規律就會被忽視或者被抹殺了，至少是其他法律不能全部覆蓋。如成人教育范疇中，對黨政干部的繼續教育、各類管理崗位和專業技術崗位人員的繼續教育，如此重大的問題，就沒有一個法律或行政法規來作權威的明確規定。
　　教育法律領域，在人們思想認識到位、經濟財力支撐許可、立法技術基本成熟的情況下，應當重新規劃各教育法律、行政法規的調整范圍，減少教育交叉立法，理順教育法律之間的關系，必要時擬訂成人教育的專項立法。
　　
　　2.理順教育部門和人事部門、勞動部門之間的關系
　　從我國成人教育政府管理的實際來看，有教育、人事、勞動三大政府部門涉及管理(還有數量眾多的各行業政府主管部門也參與成人教育的管理)。三大政府部門涉及成人教育管理的依據是各不相同的：教育行政部門是政府教育工作歸口管理部門，人事和勞動行政部門是政府的兩個人力資源歸口管理部門，人力資源管理涉及對人力的教育培訓。三個部門管理的成人教育事務主要集中在兩大類：辦學主體的設立或資格、辦學的層次和內容。
　　從辦學主體設立或資格管理來看，目前的情況基本是，教育行政部門主要管理從事成人國民教育的院校的設立和資格，勞動行政部門主要管理從事技能性崗位培訓機構的設立或資格，人事行政部門目前基本不涉及對辦學機構設立和資格的管理。此外，還有工商部門管理的，經過工商部門登記成立的專事培訓的咨詢公司。
　　從辦學的層次和內容來看，目前的情況基本是，教育行政部門負責管理各級各類進行國民教育的院校所主辦的成人學歷教育，包括成人高中、成人中專、職工大學、夜大學、函授學院、廣播電視大學乃至在職研究生教育等。人事行政部門負責管理各類管理崗位和專業技術崗位的培訓，包括公務員錄用考試考前培訓、專業技術職稱考試考前培訓、執業資格考試考前培訓等。勞動行政部門負責管理各類技能性勞動崗位的培訓，包括各類崗位的初級工、中級工、高級工、技師的培訓考試。實踐中，三大政府部門管理具體事務的邊界線，有些部分是模糊的，既存在多頭管現象也存在無人現象。
　　這樣的政府管理分工格局尚存在如下缺點：管理上的分工格局非完全依法而形成，主要是依政府職能和職能延伸、拓展而形成，其依據主要是政策性的文件以及文件的精神，包括領導講話和講話精神。分工多頭管理在管理空間上是矛盾關系，是矛盾關系就會有管理空白地帶，即無部門負責管理的地帶；而分工多頭管理會因為邊界線的不清晰而產生重合地帶，重合地帶是部門相互爭奪利益而辦學單位遭殃的地帶。
　　成人教育立法，應當整合各個政府部門對成人教育的管理職能，在政府內部，其管理要橫向到邊、縱向到底，管理制度設計，既不留管理空白也不與管理交叉重合；政府對外管理，逐步形成統一的法律規范，一個窗口、一種聲音。
　　
　　3.理順人事、勞動部門和行業主管部門的關系
　　目前，教育行政部門一般不涉及對行業成人培訓教育的管理。人事行政和勞動行政部門對成人教育管理的介入是因為該兩部門都是人力資源管理部門，對管理崗位和技能勞動崗位兩類人員的教育培訓是屬于人力資源的開發、管理范疇，是該兩部門介入成人培訓教育管理的職能依據。各行業主管部門(建筑業、制造業、旅游業、餐飲業等)既管行業內的事，也管行業內的人，是行業內人力資源使用管理部門，所以也介入對行業成人培訓教育的管理。
　　國家法律沒有就這一部分成人培訓教育做出過政府管理部門之間職能的劃分。由于無法可依，各地、各行業的具體做法差距很大。有的地方以人事行政部門或者勞動行政部門為主導管理成人培訓教育，強調政府人事管理或者勞動管理的統一性，實行統一培訓計劃、統一組織實施、統一頒發證書，顯示了該地方人事行政部門或者勞動行政部門的強勢管理狀態。有的地方以行業主管部門為主導管理成人培訓教育，把對行業內企業資質等級管理和個人執業資格注冊管理，向前端延伸和拓展，發展到了成人培訓教育管理中去(企業在年檢中要維持原資質等級或提升資質等級，必須要有一定數量的通過年檢注冊的執業工程師，而執業工程師通過年檢注冊則必須先經過一定的培訓)，統一學習計劃、統一考試發證，顯示了該地方行業主管部門的強勢管理狀態。有的地方則由人事行政或勞動行政部門與行業主管部門聯合發文，共同管理。
　　對管理性崗位和技能性勞動崗位兩類人員的培訓教育，各地的理解也不一致，其邊界線也是模糊的，有的地方以人事行政部門為主導，管理性崗位培訓教育領頭附帶技能性勞動崗位培訓教育，顯示了人事行政部門的強勢管理狀態。有的地方以勞動行政部門為主導，技能性勞動崗位培訓教育附帶管理性崗位培訓教育，顯示了勞動行政部門的強勢管理狀態。有的地方則平行的雙管齊下，反映了管理力量的均衡狀態。人事行政部門、勞動行政部門和各行業主管部門之所以對成人培訓教育有強烈的興趣或積極性，除了有高度的事業性、責任性外，重要原因之一是，培訓教育有豐厚的利潤，政府部門雖然不能直接參與培訓教育的具體事務，分享利益，但是其下屬的事業單位是可以參與培訓的組織和運作的。
　　成人教育立法應當協調政府內部人力資源綜合管理部門和人力資源各使用管理部門對人力資源開發教育(成人教育)的參與管理職能，對參與管理的廣度和深度有清晰的界面和明確的定位。
　　
　　4.理順成人教育自愿性和強制性的關系
　　成人教育的重要意義在于是提高勞動(工作)者的基本素質和工作技能，它涉及到提高整個中華民族的素質和個人的能力。推行成人教育制度，應當實現自愿性和強制性的統一。
　　其強制性表現為：對勞動(工作)者個人而言，接受成人教育既是權利，也是義務。所謂權利，在其不正當的被剝奪受教育機會時候，要求接受成人教育是權利；所謂義務，在其不正當地拒絕接受教育的時候，要求其接受成人教育是義務。對用人單位而言，支持勞動(工作)者接受成人教育，同樣也既是權利，也是義務。所謂權利，在勞動(工作)者不適當的拒絕接受成人教育時，要求其受教育是權利，所謂義務，在勞動(工作)者要求其受成人教育時，支持其受教育是義務。
　　其自愿性表現為：國家鼓勵勞動(工作)者自覺地、終身接受教育，對完成法定學習要求的給予表彰，對超過完成法定學習要求，并且符合政府倡導學習內容的給予適當的獎勵。
　　國家成人教育法律應當規定在職成年人每年接受成人教育的最低學習課時(國家可以按照不同的行業、職業分別規定不同的最低學習課時)，各用人單位可以規定高于國家最低標準的學習課時。國家應當規定各用人單位拿出一定比例數的成人教育經費(國家可以按照不同的行業、職業分別規定不同比例數的成人教育經費)，各用人單位可以拿出高于國家最低標準的成人教育經費。國家應當規定必須由用人單位出資學習的內容(如安全教育、保密教育、強制性技術標準教育等)，各用人單位可以規定大于國家規定出資學習的內容的范圍。
　　對于拒絕履行國家規定義務的用人單位，是國家機關、事業單位和參照國家機關管理的單位，由法定代表人承擔法律責任(給予必要的經濟處罰或降職)；是企業單位的，對企業給予必要的經濟處罰，必要時縮小其經營范圍或降低資質等級。對于拒絕履行國家法定義務的個人，給予其就職就業的必要限制。
　　 (上海市建設交通黨校、上海城市管理學院)