上海市社區黨建工作機制的創新研究

　　為適應新形勢的需求，上海市逐步確立了“兩級政府、三級管理、四級網絡”（即市、區兩級政府，市、區、街道三級城市管理層次，市、區、街道、居委會四級城市管理網絡）的城市管理新體制。在新體制下，社區治理的步伐不斷邁向前進。社區黨的建設工作，也在實踐中探索形成了獨具上海特色的工作機制，即以“凝聚力工程”為總抓手，以社區黨建帶動社區全面發展為目標，以社區參與為動力，以社區服務為重點，全面推進和加強社區黨的建設。
　　
　　一、以社區黨建帶動社區建設，突出黨組織的領導核心作用
　　
　　首先，加強社區黨組織自身的執政能力建設，為全面推進社區建設提供組織保證。提高黨組織自身的執政能力，是保證黨對社會的號召力、凝聚力的重要前提。中共上海市委結合深化“凝聚力工程”建設，提出構建區域性大黨建新格局的戰略部署，對社區黨組織的領導體制和領導方式作了重大調整。一是黨組織的領導職權進一步拓展。實行區域性大黨建新格局，撤銷原有街道黨工委，按照“三條線”原則，分別吸納社區行政組織、居民區和駐區單位的黨組織，建立對社區工作實行全面領導的社區黨工委。在傳統的街道黨工委的領導方式下，黨組織主要對具有直接隸屬關系的社區基層黨組織進行自上而下的領導，體制改革后，社區黨工委的領導職能拓展到社區各類基層黨組織。社區黨工委在社區管理和建設中的領導核心地位進一步增強。二是黨組織以責任型領導體現社會公信力。與過去街道黨工委對與其有直接隸屬關系的黨組織實行權力型領導不同，社區黨工委主要實行責任型領導。社區黨工委以在社會性、地區性、群眾性和公益性事務中的工作和滿足居民群眾的利益需求上擔負的職責為基礎，領導和協調社區內各類基層黨組織為社區居民服務，并通過激發黨員的先鋒模范作用來發揮影響力和滲透力。三是通過社區黨工委重大事項票決制、委員提案制和社區黨員代表會議，充分醞釀，民主協商，共同決策社區黨建的重大問題，充分調動社區黨組織參與社區工作的積極性。并通過加強黨工委與街道辦事處、社區委員會的溝通協商，完善社區治理結構，形成社區共治格局。
　　其次，全面整合社區各類資源，為社區管理和公共服務提供全方位的資源支撐體系。構建區域性大黨建新格局，有利于打破社區內各組織間條塊分治的壁壘，使社區內各類執政資源得到優化整合，建立黨建資源、行政資源和社會資源的共享機制。在黨建資源整合方面，通過開展雙向聯系、雙向服務等活動，充分調動社區內各類黨組織和離退休黨員、在職黨員參與社區黨建工作的積極性、主動性和創造性，通過建立社區專職黨群工作者隊伍，為社區黨建服務。在行政資源整合方面，一方面行政單位黨建實行雙重領導體制，有利于社區黨工委依章、依制度對行政黨組織進行合法有序的領導；另一方面，基層黨建財政經費納入地方財政預算，加大了對基層黨建的投入，拓寬了經費來源渠道，為基層黨建工作提供必要的財力支撐。在社會資源整合方面，以社區群眾和駐區單位的現實需要為出發點，充分調動社區內各種組織和群眾的力量，開展多層次互惠互利的雙向服務，實現共建雙贏。
　　最后，以“凝聚力工程”為抓手，在構建和諧社區中凝聚社會。隨著社會轉型中大量的利益矛盾和社會問題向城市社區的流轉，社區越來越成為維護社會和諧穩定的重要基礎。建設和諧社區，也就成為構建社會主義和諧社會的突破點和重要途徑。社區黨建以“凝聚力工程”為抓手，把基層黨建工作同促進社區的和諧穩定同步思考，在構建和諧社區中凝聚社會。因為，開展“凝聚力工程”建設在本質上與構建和諧社區是一致的。從社會學的角度而言，和諧現代社區的基本理念，是要把社區建設成為，彌合階層分化的、平等的生活空間；化解經濟矛盾、避免社會沖突的整合空間；累積價值傳統、維系社會規范的文化空間。①從本質上說，“凝聚力工程”就是要通過促進物質、文化、政治和社會的全面發展，創造人們安居樂業的生活環境，形成黨對全社會的凝聚力。具體而言，“凝聚力工程”以發展黨內民主、提升組織內聚力來凝聚黨員，以關注民生、提供服務來凝聚群眾，以促進和諧、加強社區參與來凝聚社會，把黨建工作融入到搞好居民自治、加強社會管理，拓展社區服務、搞好社區治安，繁榮社區文化、改善人居環境等工作中。最終目標，把社區建設成為和諧有序的社會共同體的生存空間。
　　
　　二、加強基層民主建設，形成社區參與的動力機制
　　
　　中共上海市委根據社會發展的實際情況，因勢利導，進一步提出了“凝聚黨員、凝聚群眾、凝聚社會”的工作目標。這意味著，社區黨建的工作重點向社區各個領域拓展，目標是“凝聚社會”。從對特定的群體以個人為重點，轉向對更大范圍社會群眾的工作，更關注讓社區群眾以主人翁的地位參與到社區的發展和建設中。
　　首先，發展黨內民主，形成黨內民主參與機制。黨員與普通群眾的重要區別在于，他們除了有一般群眾的需求之外，更注重尋求黨內的價值認同。新形勢下社區這個緯度可以全方位地覆蓋黨員關系，為社區黨內民主的發展提供重要基礎；黨內民主的發展，激發了黨員參與社區建設的動力，在廣泛的參與當中，為自我價值的實現提供了自由的空間。
　　構建區域性大黨建格局，成立社區黨工委，是對黨內民主的重大推進。社區黨工委的成立，形成了實體性的黨組織，使原先較為松散的社區黨建代表會議向正規的黨工委決策機制轉變。社區黨工委以協商民主的方式，共同審議和決策社區黨建工作中的重大問題，充分保障所有黨工委成員的知情權、決策權和參與權。社區黨工委的產生也充分體現了廣泛性和民主性，拓展了黨員政治參與和社會參與的舞臺。例如，推行居民區黨委和綜合黨委成員由黨員或黨員代表選舉產生，使黨員的意愿能夠充分地反映到黨組織之中；實行居民區黨員代表大會制度、黨代表常任制度，規范黨代表權責，使之成為黨員與黨組織溝通的橋梁，大大提高了黨員群眾民主參與的組織化程度；實行黨務、政務公開，用制度落實黨組織和黨員群眾的知情權和監督權。通過民主參與的實踐，提高了黨組織和黨員的主體性意識和責任感，也提高了黨的組織、黨員干部和黨員動員整合社會的能力。
　　其次，發展基層民主，推動社區自治。共產黨執政就是領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業，維護和實現人民群眾的根本利益。社區是實現人民當家主最基層的舞臺。社區自治是群眾表達利益訴求和參與公共事務的主要渠道。通過社區居民自治，實現“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督”，使“自我教育、自我管理、自我服務”的功能真正落到實處。
　　居委會是中國城市基層社會自治性的組織，是居民公共參與的主要載體。但是由于傳統做法的慣性，居委會實際上處于行政權力延伸和群眾自治性組織之間的尷尬地位。居委會具體工作中，執行上級特別是街道行政任務占據大部分，因此，在吸引群眾參與社區自治中表現不明顯。針對這種情況，上海市各社區黨組織積極為居民參與社區自治創造新的渠道。如成立社區治理委員會，全面吸收社區單位和社區居民代表參與，共同協商討論決策社區管理重大事項，實現在社區黨工委領導下的政府、社會共治的局面，切實保證人民當家作主的權利。又如，社區議事會在社區自治中也發揮著獨特的作用。由社區各階層代表組成的議事會，在社區建設中能更多地反映出社區居民的公共利益，同時在實際工作中接受居民區黨支部的領導，并成為居委會工作的主要延伸。通過“協調”原則，議事會能將黨支部、居委會、社區單位和社區居民有效地整合起來，并且議事會成員也能運用各自的資源、能力和影響力將協商結果付諸實施。因此，議事會作為在黨支部領導下的自治性組織，在推動社區自治中扮演著十分重要的角色。此外，建立健全決策聽證會、政務評議會以及矛盾協調會等制度，使居民切實擁有知情權、參與權與監督權，有效提高社會的廣泛參與度，使基層民主有了更多實現路徑。
　　
　　黨積極參與和領導基層群眾自治的過程，不僅是黨的自身建設得到有目的、有成效開展的過程，而且也是黨有效整合社會的過程。上海市社區黨建，把發展基層民主置于十分重要的戰略地位，保障了黨員群眾的主體性地位，為社區參與提供了強大動力。
　　
　　三、以社區服務為重點，構建基層社會的利益整合機制
　　
　　計劃經濟時期，集中統一的單位制，把個人的利益與單位的利益緊密聯系在一起，人們的價值取向相同，利益取向相同，基本上不存在利益整合的問題。市場經濟淡化了人們與單位的關聯。企業逐漸融入市場，機關逐步成為相對獨立的利益主體，越來越多的“單位人”成為“社會人”。利益分化帶來了社會異質性的增加，使他們難以形成共同關注點和整體性合力。這就要求有一種力量能超越狹隘的個體利益，提出共同的利益主張，建立共同利益的統一體系，形成社會利益的整合機制。
　　首先，創新服務群眾的工作方式和機制，全面關懷群眾利益。中國共產黨對社會利益的整合，除了通過執政黨的政策導向作用，妥善處理各種利益關系，調節和兼顧不同階層和群體的利益外，還通過黨的組織優勢，深入群眾之中，提供直接的關懷和服務。在黨的傳統服務中，更多側重于物質層面的幫助。但在當今激烈的市場經濟競爭中，人們遇到的問題是多方面的，既有生活中的困難，也有來自工作、社會中的壓力以及各種資源上的匱乏，等等。上海市社區黨建，在實踐中探索出了一些行之有效的做法，如“雙結對”、“傳幫帶”、“送溫暖”等，從組織資源、人力資源、信息資源、物質資源等各個方面向群眾提供幫助。在服務群眾的方法上也有重大創新，如直接貼近百姓的“一線工作法”：情況在一線了解，問題在一線解決，感情在一線融合，干部在一線考評。領導干部每月定時、定點、定人下到每個居民區，與黨員、群眾面對面交流，零距離接觸，服務群眾，為群眾解決實際問題，強化了黨與群眾、社會之間的血肉聯系。
　　在服務群眾工作機制創新中，一是通過開展“三服務”促進“三凝聚”，構筑自上而下的服務群眾機制和利益整合機制。“三服務”通過“黨的上級組織為基層組織服務、黨的基層組織為黨員服務”，把“黨的各級組織和黨員都要為群眾服務”，作為落腳點和出發點，增強黨自身的凝聚力，凝聚群眾、凝聚社會。二是建立黨員服務中心，使之成為關懷凝聚黨員的新載體、聯系服務群眾的新網絡。隨著社會流動性日益增大，“兩新”組織不斷壯大，傳統的依靠單位建黨的方式，已不能完全適應基層黨建發展的需要。要在更大范圍內將黨員凝聚起來，需要有新的載體。如浦東新區的“陽光驛站”，就是社區黨員服務中心服務群眾的創新形式。通過這個窗口可以為黨員提供多種服務：流動黨員可以通過登記，落實組織關系；困難黨員可以尋求幫助，解決問題；所有黨員可以根據自愿原則參與這里的活動。
　　其次，表達群眾利益訴求，實現利益整合。代表最廣大人民群眾的利益，是黨的本質規定。代表人民群眾的利益，首先要善于表達人民群眾的利益。在市場經濟條件下，各種獨立的利益主體逐漸形成，這意味著，大規模的利益訴求在增長，利益訴求必然要尋找表達的形式和渠道。如果執政黨不能及時地疏通和表達群眾的利益訴求，群眾必然試圖尋求自己的利益表達方式，進而可能造成社會矛盾的激化和社會秩序的混亂。社區黨組織通過充分發揮黨作為溝通工具的功能，把基層黨組織和全體黨員作為反映社情民意的主渠道。因為，黨的基層組織和黨員生活在不同的利益群體之中，他們能直接感受到不同利益群體的愿望。通過激發黨員對社情民意的傳達，通過他們的溝通，能夠有效地實現對社會利益的整合。黨組織通過收集黨員反映的各種社情民意，對帶有普遍性和矛盾突出的問題，及時向上級黨組織反映，黨組織把群眾的意見和要求加以整合，變成黨的主張。依據依法治國的原則，輸送到行政部門，形成決策，切實解決群眾關心的利益問題。上海市正在試點實行的基層黨政“雙肩挑”領導體制，為社區利益整合提供了制度性的保證。
　　注釋：
　　①馬西恒、鮑勃·謝比伯等著：《中加社區治理模式比較研究》，上海人民出版社2006年8月版，第10頁。
　　作者單位：中共上海市委黨校黨史黨建教研部
　　■ 責任編輯：袁志平