上海率先實現城鄉社會保障一體化的若干思考

　　長期以來，我國城鄉社會保障制度是兩個相對獨立的體系，兩者在保障水平、管理體制、保障模式等方面存在巨大差異，從而導致城鄉社會不公和效率損失。上海目前的社會保障體系出現了四種類型人員分別參加的社會保險制度：城鎮社會保險、農村社會保險、外來人員綜合保險、小城鎮社會保險。這與上海率先實現和諧社會的目標是不相符的。上海應率先打破城鄉社會保障分立格局，建立對象統一、層次豐富、待遇適當的社會保障體系。
　　
　　一、上海推行城鄉社會保障一體化的可行性
　　
　　從各國社會保障制度發展的歷史來看，都經歷了由城市逐步向農村覆蓋的過程。經濟發展到一定程度后，一體化的社會保障體系是社會保障的題中應有之義。
　　（一）城鄉社會保障一體化涵義
　　城鄉社會保障一體化并非意味著所有社會成員享受一模一樣的保障待遇，而是城鎮和農村社會保障的理論體系、政策制度應一脈相承，保障項目大體一致，保障水平相對合理，基金管理辦法原則一體化以及相互之間可以自由選擇與轉換，城鄉社會保障體系實現整合與銜接。
　　差別性是對應效率的，一致性是對應公平的，但是“對應”并不是“等同”，合理的差別就是公平，這已被實踐所證明。因此社會保障遵循普遍性原則，同時也應遵循“區別對待原則”，根據不同的社會成員，制定不同的社會保障標準，社會保障的分配在不同層次上方式不同，如最低生活保障應根據當地生活水平確定，存在地區性差別，老年保障與本人退休前收入相關，社會福利標準根據當地經濟發展水平和經濟實力確定，等等。①
　　城鄉之間經濟發展水平、物價消費指數、居民生活水平等都存在很大的差異，城鄉社會保障一體化并不是要求保障水平必須一致，也不是僅意味著將農村居民納入城鎮社會保障體系，不能把公平簡單地理解為一致。不同的對象有不同的特征，就應設計不一樣的制度，才能體現真正的公平與公正。但各種不同的制度之間應相互打通，一體化現在強調的是城鄉間社會保障制度之間能無縫銜接，差別太大是不公平的，但要求全完一致也是不公平的。
　　（二）上海社會保障一體化的時機選擇
　　1、經濟發展程度
　　發達國家開始建立專業性農民年金制度大都在20世紀70年代后。此時，這些國家的農村人口占總人口的比例基本都在20％以下，農業產值占國內總產值的比例大都在10％以下。第五次人口普查數據顯示，上海鄉村人口比例為11．69％，2005年上海農業總產值233.39億元，工業總產值16876.78億元，建筑業總產值1889.25億元，農業總產值只占其中的1.23%。根據國際慣例，已經符合建立專業性農民年金的時機，因此，已經可以在全國率先實施。
　　2、土地保障程度
　　社會保障制度并不必然和一個國家或地區的經濟發展水平相適應，它與政府的政策取向以及一個國家或地區的政治及文化因素密切相關。②目前政府對城市和農村社會保障采取兩種完全不同的態度，主要是基于農民擁有了國家給予的土地使用權而獲得了土地保障，或者說國家通過給予土地使用權的方式，已經給予農民一定的“社會保障”，而城市居民沒有。土地是否像過去理論上所言對農民有基本生活的保障作用呢？發達國家大都實行的是土地私有制，農民擁有完全的占有、使用和處置的權利，且人均經營的土地規模比較大，這樣的土地確實能起到較強的保障作用。但在中國，農村土地屬于集體所有并受到國家的嚴格管理，農民沒有土地所有權而僅擁有承包經營權。③隨著城市化進程不斷推進，耕地面積逐漸減少，上海平均每個農村人口占有耕地從1978年的800平方米減少到了2005年的647平方米。④而隨著經濟全球化、貿易自由化加速發展，農業領域的競爭壓力不斷增加，土地是否還能起到基本生活保障的作用，非常令人懷疑。不僅如此，農村居民和城市居民都是社會成員，為什么一部分人必須以土地作為基本生活的保障，自愿參加農村社會保險，而另一部分人卻可以不用土地作為基本生活保障，換句話說，既然城市居民可以享受社會保障，為什么農村居民不能選擇放棄土地而進入城市或就地享受社會保障?農村居民沒有這種選擇權，就不存在機會的均等。而城市居民在60歲以后就可以享受養老保險，為什么農村居民在60歲以后卻仍要在土地上自食其力，或由其子女供養?⑤如果公平地對待城鄉居民，農村居民在60歲以后，同樣可以放棄土地的使用權而享受養老保險，即“土地換保障”，在當前國家對土地嚴格控制使用的情況下，也有利于土地的集中，提高土地的使用率，實行農業的規模化生產，實現農業的現代化。因此，應設計出一套合理的社會保障體系。
　　
　　二、上海社會保障體系的重構
　　
　　（一）上海社會保障體系的重構目標
　　《中國共產黨第十六屆六中全會公報》指出，到2020年，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立。據《上海家庭報》報道，上海目前城鄉社會保障的覆蓋率已達到了98％，因此，這個目標對上海來說，不難實現，上海到2020年應該實現的是比較完善的，與發達國家接軌的城鄉一體的社會保障體系，這個社會保障體系應該達到以下標準：
　　對象統一。所有人不論農村戶口人員還是城市戶口人員一視同仁，消除人為障礙，打破人群割裂界限，不論你什么身份，都可以參保，也必須參保，參保無門檻，城鄉一體化。農民不能作為參加社會保險的身份，而只能作為職業的一種，可以分為務農人員、雇員和自由職業者等類型來參加社會保險，對象統一從而使模式統一、政策統一和管理統一。
　　層次豐富。在改革基本保障的同時，大力發展補充保障，并可對不同人群進行有針對性的附加制度設計，組建以法定層面為基礎、補充層面為提高形式的形式多元、層次豐富的新型體制⑥，基本部分滿足普遍的需要，體現公平性，補充部分滿足一部分人較高的需要，體現差別性。
　　待遇適當。首先是和社會經濟發展總體水平相適宜，既與各方面承受能力相適應，又能有效保障人民群眾的基本生活水平；其次是人群間的層次劃分差距要適當，既滿足不同人群多層次的需求，待遇高低遵循義務和權利對等原則，多繳多享受，保障對象可根據個人的收入狀態、職業狀態調整繳費標準，保障待遇隨繳費水平的調整而改變；又要體現社會保障制度的公平、公正和合理。
　　（二）上海社會保障體系重構基本模式
　　上海應建立由覆蓋全市城鄉的統一的法定基本保障，補充社會保障與自愿儲蓄等組成的城鄉一體化的社會保障體系。
　　1、零支柱
　　基于社會保障的特性，對于終身貧困者可以免除基礎社會保險的繳費義務。
　　2、第一支柱
　　第一支柱的覆蓋范圍應為全體公民，它為公民提供基本的社會保障，應為法定，具有強制性。法定基本保障包括城鄉社會福利、城鄉社會救助、城鄉優撫安置、城鄉最低生活保障、城鄉基礎社會保險等，其中以基礎社會保險為核心。
　　基礎社會保險應覆蓋所有人群。全社會除去個人之間的差異之外，共同認可的一條線，這條線以下的部分是每一個公民的生活和發展中共同具有的部分——起碼必備的部分，其基本權利必不可少的部分。⑦基礎社會保險包括基礎養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險。
　　基礎社會保險中基礎養老金的工資替代率應在20％左右。我們可以把人群劃分為一般勞動者、自由職業者和務農勞動者。一般勞動者包括所有國家機關、企事業單位、個體工商戶中的勞動者。這類人群的繳費可分為單位繳費和個人繳費，單位繳費比例可在12％左右，個人繳費比例在8％左右。自由職業者是從事有合法經濟收入的自雇人員，比如，自由撰稿人、自由畫家等等，這類人群只有個人繳費，繳費比例可在16％左右。務農勞動者即務農居民，繳費可分為國家繳費和個人繳費。個人繳費比例在3％～5％左右。國家繳費部分可通過以下方法完成，即所謂“產品換保障”，以指定農產品比如糧棉油蔬菜等提供數量的多寡換取國家為其繳納8％～12％的基礎養老保險費，出售數量越多的，國家相應地為其繳納得越多。國外的農民土地比較多，所以土地可以為其提供較好的保障。⑧而上海的農民人均土地面積有限，加上土地歸國有，農民只有經營權，因此土地對農民的保障很小，因此更應比國外對農民給予更多的支持，也符合當前工業反哺農業的政策導向。務農勞動者基礎養老保險的給付可以以其及時地將土地使用權轉交給年輕一代為前提，這對于促進農業的技術化、知識化和提高效率將起到非常重要的作用。德國、日本、法國等發達國家都通過實施農村社會養老保險，促使年老的農民將土地經營權轉給年輕一代，以提高農業的現代化經營水平和國際競爭能力。⑨
　　
　　根據權利義務對等原則，上述三類人群在享受水平上可以有一定的差異。考慮到一般勞動者存在強制退休年齡問題，而務農勞動者不存在強制退休的問題，農民60歲時也還具有一定的勞動能力，能夠從事較輕的農業勞動，如種菜、鋤草、養羊等。因此，農民可以繳納較低比例的社會保險，相應地在養老金享受時間上他們可以比城鎮居民男女各晚5年。
　　醫療保險，一般勞動者由單位繳納12％左右，個人繳納2％左右；自由職業者可繳納8％左右；務農勞動者由國家、集體和個人分別繳納，國家和集體繳納6％左右，個人繳納1％左右。失業保險，主要是一般勞動者，可由單位繳納2％，個人繳納1％。工傷和生育保險，也主要為一般勞動者，可由單位各繳納0.5%。
　　但是隨著身份的轉變，投保人可以在一般勞動者、自由職業者和務農勞動者之間自由轉換。這種轉換對于促進人口的合理流動具有非常現實的實踐意義。
　　3、第二支柱
　　第二支柱為補充社會保障，主要為補充養老保險。在基本養老金制度的基礎上，根據收入和需求實際差別的存在，建立補充養老金制度，這部分資金可承擔養老金的較大部分，一般可承擔30％～35%的工資替代率。對于一般勞動者，應屬于法定強制保險，單位必須為勞動者繳納，可設定繳費的最低比例，無上限規定。這樣也能夠適應企業設計靈活多樣的薪酬和福利激勵制度，符合企業多樣化和差異化的現狀，如有的企業傾向于給予職工即期的高收入來招募吸引某些員工，有的則偏好良好的長遠福利來穩定職工隊伍；企業的收入設計差異同時也適應了員工對收入設計的不同偏好。⑩自由職業者與務農勞動者可以自由繳納，也可規定一個繳費的最低比率限制。
　　4、第三支柱
　　多種形式的自愿安排，基本上帶有靈活和自由決定的性質，以商業保險或個人其他理財投資手段為主。政府主要是確定對養老等商業保險或者退休儲蓄等的優惠政策。
　　該支柱主要是為那些不滿足于基本保障和補充保障的經濟收入較高的公民提供保障，或者是滿足某些風險躲避傾向嚴重者的需求，屬自愿性質。
　　以上四支柱形成了以同一標準基礎社會保險為基本保障、以補充社會保險為必要補充、以各種商業保險保障高水平養老、醫療要求的多形式多層次的保障安全網，有利于實現和諧社會的目標。
　　社會保障既強調社會公平，又要促進效率提高。如果不實現必要的社會公平，社會動蕩會破壞經濟發展的社會環境；如果不保持一定的效率，經濟發展又可能陷入停滯。如何在制度設計時能兼顧籌資對象的經濟實力，并且讓籌集到的資金最大限度地提高人民的福利水平，以上四支柱模式應該基本兼顧了公平與效率的問題。
　　
　　注釋：
　　①劉誠：《不同模式社會保障法律制度的異同及其原因分析》，http://www.labournet.com.cn
　　②尹寧波：《中國社會農村養老保障制度的研究》，http://cmo.com.cn/0701z/tbgz/ynb.htm
　　③林義：《農村社會保障的國際比較及啟示研究》，中國勞動社會保障出版社，第32頁
　　④《上海統計年鑒2006》，http://www.stats-sh.gov.cn/2004shtj/tjnj/tjnj2006.htm#
　　⑤劉俊霞：《公民社會保障權與農村社會保障制度》，《中南財經政法大學學報》，2005第4期
　　⑥⑩胡蘇云：《“十一五”期間上海構建多層次社會保障制度研究》，http://www.csmf.org.cn/news/article/3/2006/20060830083.html
　　⑦景天魁：《論“底線公平”》，http://post.baidu.com/f?kz=114016972
　　⑧⑨鄧震環：《發達國家農村社會養老保險制度》，http://www.12333.gov.cn/zxzx/tsyj/t20061025_100
　　8890.shtml
　　胡蘇云：《“十一五”期間上海構建多層次社會保障制度研究》，http://www.csmf.org.cn/news/article/3/2006/20060830083.html
　　
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