執政黨與非政府組織之間的關系

　　從組織角度而言，執政黨與非政府組織在組織的組成、運行與管理制度方面存在眾多的相似性，同時非政府組織與政黨又有著本質的區別，它不以奪取政權和鞏固政權為主要目標。兩者之間的相似性與本質屬性的區別必然決定了兩者之間關系的復雜性。
　　
　　一、執政黨與非政府組織存在關系的必然性
　　
　?。ㄒ唬﹫陶h與非政府組織之間的聯系是由執政黨的階級性決定的
　　馬克思主義政黨觀認為，政黨本質上是特定經濟利益的集中代表者，是特定經濟政治力量中的領導力量，是由各階級的政治中堅分子為了奪取或鞏固國家政治權力而組成的政治組織。政黨的本質屬性是階級性，階級性意味著政黨存在的目的是奪取政權，獲得公共權力。那么以維護社會公益為最終目標的非政府組織而言，加強與進入國家政治系統的政黨的密切聯系是發揮其作用的唯一而有效的途徑。此外，非政府組織，作為公民社會的一個重要力量，為防止政府和社會對公眾利益的侵害，增強社會權力對公共權力的控制力量，也必然要與政黨發生聯系。
　　（二）執政黨與非政府組織之間的聯系是由執政黨的組織性決定的
　　執政黨是一種特殊的政治組織，具有組織性。執政黨的組織性主要表現在，它具有比較穩定的組織原則、組織紀律、組織結構。從組織的角度研究，政黨與非政府組織都屬于社會組織，它們在組織功能、組織建制和活動方式之間存在著眾多的相似之處，從這個角度上說，政黨與非政府組織在組織的成立、運行、功能發揮上都具有一定的互通性。
　?。ㄈ﹫陶h與非政府組織之間的聯系是由執政黨的社會性決定的
　　從國家與社會的二元分野而言，政黨屬于社會組織范疇。社會基礎是政黨生存的指標，也是最低限度的合法性，它在相當程度上關系到政黨（包括執政黨與非執政黨）的生命線。著名的政治學家王蒲劬先生認為，政治統治的合法性就是社會成員對于政治統治的認可。那么，政黨的社會性決定了政黨與社會領域中的非政府組織存在社會資源上的交叉，決定了非政府組織是給政黨提供聯系社會、動員社會和支持執政的有效渠道。
　?。ㄋ模﹫陶h與非政府組織之間的聯系是由政黨的中介性決定的
　　在《布萊克維爾政治學百科全書》中，西方學者提出中介性是政黨最重要的特征。正如他們所言：“政黨作為政治機構的確定性特征在于，政黨是將國家機構與公民社會機構聯系起來的機制，無論一個政黨是否已經自由地當選為執政黨，這種聯系都在發揮作用?！币簿褪钦f，政黨是把一端架在社會，另一端架在國家上的橋梁。如果改變一種表達方式，那么政黨就是把社會中思考和討論的水流導入政治機構的水車并使之轉動的導管和水閘，因此非政府組織作為社會領域里的社會組織，無法避免的與政黨發生千絲萬縷的聯系。
　　
　　二、目前存在的執政黨與非政府組織的三種關系模型分析
　　
　?。ㄒ唬╇p向互動的合作型關系模型
　　如前所述，階級性是政黨的本質屬性，其最終追求的目標是奪取政權，獲取公共權力。非政府組織與此不同，非政治性是它的本質屬性，他們不謀取政治權力，不遵循常規的政治程序，如議會、選舉和組建政府等等。這就為執政黨與非政府之間建立良性的合作互動關系奠定了堅實的基礎。
　　在執政黨與非政府組織之間關系的處理上，有些國家形成了執政黨與非政府組織的互補、合作的良性模式。非政府組織積極主動地與政黨建立良好的緊密的關系，爭取通過進入政治體系的政黨，尤其是執政黨，獲得更多的政府資金支持和政治支持；政黨也十分注重與非政府組織的溝通與合作，有些政黨甚至設置了同這些團體對話的專門機構，還要求自己的黨員至少參加一個這樣的團體，并組織聯席會議、俱樂部或政黨論壇，鼓勵這些團體參與到黨的活動中。帕特南在《使民主運轉起來》中描述的意大利的情況就充分地說明了這點。書中指出：“社會主義和天主教政黨，都繼承了社會動員的傳統，利用了低層的組織結構，借助了互助會、合作社和工會的力量?！?br/>　　以東南亞國家為例，一些執政黨十分注重非政府組織的國際籌資功能。政府與非政府組織之間進行合作，以通過非政府組織渠道，引進更多的海外資金，用于本國的經濟發展。從20世紀80年代開始，非政府組織已經成為許多東南亞國家引進海外發展援助的重要渠道。到1995年為止，通過設在當地的國際非政府組織渠道，柬埔寨幾乎平均每年獲得海外援助1000萬美元。1994年，國際非政府組織共為越南引進海外援助資金多達7000萬美元。
　?。ǘ└偁幣c對抗的緊張型關系模型
　　曾有學者指出，非政府組織天生存在與執政黨對抗的基因。執政黨和非政府組織同時存在于社會領域，兩者在某些領域無法避免地存在重疊和沖突：非政府組織一方面擠占了執政黨的社會資源。非政府組織，跟執政黨一樣，都是公眾表達關注的載體，都具有獨立的組織網絡，這就導致了非政府組織會與執政黨社會資源動員特別是民眾發動方面存在著一定程度的爭奪；另一方面會替代執政黨的部分功能，特別是對執政黨的利益表達功能、社會動員功能以及精英匯集功能等提出了巨大的挑戰。
　　執政黨與非政府組織的功能和發揮領域的重疊，在世界上的某些國家，就形成了雙方的緊張對抗關系。例如，1997年金融危機爆發后，印尼非政府組織空前活躍起來，它們不但加入了推翻蘇哈托政權的群眾運動，而且直接參與了隨后舉行的大選。鑒于此，東南亞國家政府往往會對非政府組織采取一些限制政策。如在馬來西亞，政府為了避免非政府組織向農村地區擴張，動搖那里的民眾支持基礎，有意識地把非政府組織的活動范圍限制在吉隆坡地區，而且規定非政府組織只能在中產階級中活動。
　?。ㄈ┫嗷マD換模型
　　政黨具有社會性，是社會領域中的社會組織，與非政府組織之間存在互通性。非政府組織的目標取向是社會活動，政黨的目標取向是奪取政權，掌握國家。但是當非政府組織在社會領域發揮的作用日益增強，發揮作用的邊界日益擴張，它們的目標取向就會從社會向國家轉變，性質也可能發生變化，成為政治生活中的政黨。而一些政黨力量衰弱后，逐漸失去政治影響，退出政治舞臺，它們也就成了保留政黨稱謂的非政府組織。如綠黨，就是從非政府組織發展起來的。起初作為非政府組織興起，保護生態環境、主張社會民主改革和維護世界和平，之后借助現存的政治手段尤其是議會民主，逐漸發展成為政黨組織，把爭取執政或參政作為組織目標之一。
　　在政黨制度軟弱的國家和地區，非政府組織常常發揮著政黨的作用。如在智利，非政府組織幫助平民經濟組織和自助組織參加了1992年的地方選舉，并隨后參與到地方政府機構中；在巴西，非政府組織為勞工黨及其候選人盧拉參加1990年總統競選提供經費，不僅如此，還幫助其助選，在巴西東北部地區，農業發展十分不平衡，但非政府組織和民眾組織卻異常的發達，十分活躍，在非政府組織的幫助下，盧拉幾乎贏得了這個地區半數的選票；同樣，在菲律賓，非政府組織與根據地方政府法律創建的政黨幾乎平起平坐，并且積極地參加了選舉活動，包括1992年的總統選舉，1995年的地方選舉和議員選舉。
　　
　　三、中國共產黨執政后與非政府組織之間的關系
　　
　　中國共產黨對非政府組織的認識經歷了一個從否定到肯定的過程。
　　中國共產黨建立新中國是一個過程，是一個新的組織體系代替舊的組織體系的過程。在中國共產黨執政之前，傳統的、舊的組織體系是在傳統社會或發育不成熟的現代社會基礎上生長起來的，既包含傳統的非政府組織（如幫會、行會等），也包含現代的非政府組織（如同業公會、商會等）。中國共產黨執政，建立新中國，傳統的社會組織結構解體，新的組織體系替代了舊的組織體系，基于革命與國家政權的需要，新的組織體系是在政黨領導與國家制度安排下產生的，因此，新的組織體系的產生也就意味著非政府組織的消失。
　　
　　在新中國建立以后一段較長的時間內，中國共產黨都未真正與非政府組織發生“碰撞”。1950年9月政務院頒布了《社會團體登記暫行辦法》，內務部于1951年頒布了該辦法的施行細則。這兩個法規的目的，主要是為了從舊社會遺留下來的各種社會團體進行清理，取締不符合新社會要求的社會團體，對于其他社會團體進行改造后予以保留。在完成這一任務以后，這兩個法規便逐漸被棄之不用，主要由各個部門分別主管與自己業務相關的社團的審批和管理工作，不再執行統一登記的制度。但基本的政策取向是抑制甚至禁止民間社會團體的發展。此外，在1949年到1966年期間，國內也建立了部分的非政府組織包括青聯、婦聯、工商聯、科協等大型的人民團體和大量學術性、文藝類社會團體，但這些組織基本上都是出于政治的需要建立，而且它們基本是作為黨的外圍組織存在，并完全整合到黨的組織體系內，受黨的領導。
　　從1966年到1978年是中國非政府組織發展的停滯期。由于“文化大革命”的影響，已成立的社團幾乎停止了活動，也沒有成立新的社團。一直到改革開放之前，公民社會的合法性程度非常低，“非政府組織”、“民間社會”、“市民社會”、“公民社會”一直是很敏感的字眼。直到改革開放之后，大量的非政府組織涌現，人們對市民社會的觀念從拒絕轉變到默認，市民社會也在學術界得到了合法的地位。所以說中國共產黨真正面對“非政府組織”是在1978年改革開放以后。
　　從1978年到1995年是中國非政府組織的恢復發展時期。這一階段為了適應改革開放的需求，社會團體大量涌現，特別是行業協會、基金會發展非常迅速。這一階段初期，黨和政府對非政府組織的管理并沒有制定相應的規范性文件，是一個嘗試的過程。隨著非政府組織的數量的增長和作用的凸現，黨和政府日益重視非政府組織問題，在1990年下發了《國務院辦公廳轉發民政部清理整頓社會團體的請示的通知》。
　　從1995年至今，中國NGO有了一些實質性的變化，自上而下的非政府組織自主性有所增強，自下而上的民辦非企業組織大量出現，并在社會經濟乃至政治發展中亦扮演了新的角色。為了適應這些變化，1998年6月，民政部正式將原先主管社會團體的“社團管理司”更名為“非政府組織管理局”；并在1998年修訂了《社會團體登記管理條例》，同時還第一次頒布了《民辦非企業單位管理條例》。在中國沒有制定專門的非政府組織的法律之前，這兩個條例是目前關于社會團體的最重要的法規。這一時期，較前一階段，黨對非政府組織的管理日益規范，同時給予中國的非政府組織更多的獨立性。
　　作者系上海高校都市文化研究院特約研究員
　　■ 責任編輯：王關興