怎樣實現我國基本公共服務均等化

　　一、中央提出逐步實現基本公共服務均等化的目標有其特定的現實背景
　　
　　問：黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”，明確了各級財政支持構建社會主義和諧社會的方向和任務。那么，中央為什么要提出實現基本公共服務均等化的任務？
　　答：中央之所以提出逐步實現基本公共服務均等化，有其特定的現實背景。目前我國GDP已經達到20萬億元，與改革開放初期相比增長了近13倍，堪稱世界經濟奇跡。GDP的快速增長，國家綜合實力逐步增強，財政收入規模迅速擴大。在喜人的成就面前，也清楚地看到人們在各方面的差距也隨之拉大，這些差距主要體現四個方面：一是城鄉差距。目前我國城市與鄉村之間的經濟差距十分明顯，包括教育、醫療、交通、信息、就業等各個方面。二是地區差距。這種差距隨著我國經濟總量的增加而不斷擴大，東部突飛猛進，中西部發展滯后。三是群體差距。高收入者、工薪階層和農村居民形成收入不同的群體，即便在城市或農村也形成了有明顯差距的群體。四是個人之間差距，在不同行業，同一行業不同部門、同一部門不同單位，個人收入相差日漸擴大。從這四個方面的差距來看，個體差距是由于個人稟賦不同造成的，其存在具有一定的合理性。但城鄉差距、地區差距和群體差距往往是由于個人稟賦之外的原因導致的。譬如農民，由于其出生地在農村，是農業戶口，由此喪失許多機會，即使出來打工，也受許多限制，這種境遇主要是由于制度原因造成的，僅靠個人的努力是無法消除的。
　　問：那么，如何從制度層面來認識和分析這些差距？政府調節這些差距的落腳點是什么？
　　答：上述四個方面的差距的形成與我國經濟發展相關聯，同時也與我國現行制度不健全密不可分。深層次分析，四個方面的差距在經濟層面體現在財富差距、收入差距和消費差距上，也就是說，可以用財富、收入和消費來衡量和測度。財富差距是存量意義上的，是指包括所有資產和收入在特定主體之間的差距；收入差距是流量概念上的，是指一定時期內獲取或可支配收入在特定主體之間的差距；消費差距是效用意義上的，是指產品、勞務消費水平和質量在特定主體之間的差距，如食品、保健、住房、教育等方面存在的差距。發展市場經濟不可能拉平差距，三種差距必然客觀存在。對個人而言，三種差距中最重要的是消費差距，其次是收入差距，再次是財富差距。政府在調節三種差距時的落腳點應放在消費差距上，盡可能縮小消費差距，以使這種消費差距控制在社會正義和公平要求的范圍之內。把調節點放在消費上，既解決了最重要的問題——消費，同時又保留了市場效率機制所要求的財富、收入差距，以此形成激勵。把公平放在消費層面，把效率置于財富、收入層面，這樣就避免了公平與效率的正面沖突和矛盾。
　　就消費差距而言，中國人溫飽問題基本解決。我國貧困人口從改革開放初期2.5億人減少到目前的2100萬人，消費公平的程度大大提高了，但除此之外，“上不起學”、“看不起病”、“住不上房”等消費差距卻越來越大，現已成為群眾普遍關注的問題，進而演變成社會公共性問題，需要政府加以解決。正因為如此，中央政府明確提出要實現基本公共服務均等化。
　　
　　二、目前在對公共服務內涵的理解上存在的主要流行看法
　　
　　問：我們發現，盡管基本公共服務均等化已經成為當前的一個熱點問題，但我國理論界并未就此達成統一的認識，也未對基本公共服務均等化給出一個準確的定義。那么，在對公共服務的理解上，目前主要有哪些流行的看法？
　　答：目前，理論界和政府文件中并未對公共服務的內涵給出一個統一的、準確的定義。綜合國內外專家學者的論述，歸納總結出以下幾種流行的看法：
　　一是從政府的性質來理解。在市場經濟下，政府要為市場服務；政府的權力來自人民，為人民服務是政府應有的職責。在這個意義上，政府所干的所有事情都是公共服務。所謂構建服務型政府，即是這層含義上的。這種解釋過于寬泛，相當于說，公共服務=政府職責，這顯然與均等化的政策目標不吻合。
　　二是從政府的四大職能來解釋。按照中央有關文件的表述，現階段的政府職能有：經濟調控、市場監管、社會管理和公共服務。公共服務成為國家職能的組成部分，但不是政府的唯一職能。這是從排除法來定義公共服務，即除了經濟調控、市場監管和社會管理之外，政府所干的事情就是公共服務。由于未對公共服務給予一個正面的準確界定，到底什么是公共服務仍顯得十分模糊。
　　三是從有形與無形角度來定義的。服務是無形的，產品是有形的，因此有人說政府為民眾提供的那些無形的消費服務就叫公共服務，而有形的被稱公共產品。這種直觀的理解實際上相當流行，在許多文獻中把“公共產品”和“公共服務”并列的做法，一定程度上就證實了這一點。
　　四是從廣義公共產品角度來分析的，認為公共服務和公共產品是同義的不同表達，沒有本質差異。公共產品在西方經濟學中有較充分的論述。非競爭性和非排他性是兩個基本特征。按照現在對公共產品的廣義理解，把法律、制度、秩序、公平正義等納入公共產品的范圍，這樣，公共產品就等同于政府職能。這等于回到了第一種定義上了。
　　五是從直接需求角度來解釋，認為滿足居民和組織直接需求的，都可稱為公共服務，滿足間接需求的就排除在公共服務范圍之外。這個定義并未說明公共服務的實質內涵，因為組織不僅包括政府組織也包括企業等，范圍過于寬泛。
　　問：那么，您對公共服務的內涵是怎么理解的？
　　答：我認為，所謂的公共服務是指政府利用公共權力或公共資源，為促進居民基本消費的平等化，通過分擔居民消費風險而進行的一系列公共行為。
　　居民消費風險包括三種：一是可及性風險。即有錢也買不到合適商品的風險，如潔凈的水和空氣、治安等。二是可獲得性風險。即買不起商品的風險，如食品、教育、醫療、養老等，如果沒錢就不能消費。三是信息不對稱風險。如食品、藥品的質量以及醫療、教育的質量等，由于受知識分工的限制，人們對此類消費的質量和安全性是不清楚的，往往是被動接受，等到出現了嚴重后果才知曉。這三種風險直接影響到公眾的消費水平和消費質量，從社會層面來看，往往導致消費的嚴重不平等，因此需要政府對居民消費風險的化解提供保障。如果政府不分擔這些風險，那么消費風險引致的消費不平等將會可能導致嚴重的經濟、社會和政治問題。
　　在市場經濟條件下，資本是核心，勞動是受資本支配的，市場運行的結果必然是經濟上的不平等，包括財富不平等、收入不平等和消費不平等，馬克思在《資本論》中早就深刻地揭示了這一點。我國要搞市場經濟，這一點也是避免不了的。盡管有很多理論主張政府通過累進的所得稅、遺產稅等稅收手段可以對此加以調節，以減少經濟不平等，但從長期和動態來觀察，政府對財富和收入的不平等的干預是無效的，因為資本是最終的決定者，除非取消資本。馬克思也正是看到了這一點，才提出以革命暴動的方式來取消資本（生產資料）的私人占有，實行沒有商品、貨幣的社會主義社會。政府對財富和收入的不平等難以有效干預，但對消費的不平等卻可以有效干預。世界各國社會保障制度的發展，實際上就是分擔公眾的消費風險的一種制度安排，其目的就是促進消費的平等化。此外，政府支出結構不斷地向教育、醫療等公共消費方面傾斜，實際上就是為了彌補私人消費的不平等。
　　問：經常在一些刊物上看到有人把公共服務和公共產品這兩個概念等同起來使用，那么，公共服務能用“公共產品”這個概念來涵蓋嗎？
　　
　　答：政府通過提供公共服務來分擔居民消費風險，實際上涵蓋了私人產品和公共產品。譬如教育，如果按公共產品的定義，它既有排他性又有競爭性，屬于私人產品，應由私人來辦。有些國家就是將此列為私人產品，如荷蘭的教育就是以私立學校為主，但教育質量卻與以公立為主的國家不相上下。可見，政府提供公共服務不能用“公共產品”這個概念來涵蓋。
　　公共服務的目標是分擔居民消費風險，以避免公共風險的擴散。提供公共產品雖然也有這個作用，但只是防范和化解原發性公共風險，如前面提到的可及性風險和信息不對稱風險，而對于引致性公共風險，如前面提到的教育、醫療等可獲得性風險的化解，不是公共產品的作用范圍，卻是公共服務的重要內容。公共服務的最終目標是促進消費的平等化，也就是通過政府干預來部分切斷財富、收入與消費的因果關聯，阻止財富和收入的不平等效應繼續向消費領域蔓延，以避免或消除“朱門酒肉臭，路有凍死骨”的現象。
　　問：如何理解基本公共服務中的“基本”兩字？
　　答：至于說“基本”公共服務，可從兩個角度理解：一是從消費需求的層次看，與低層次消費需要有直接關聯的即為基本公共服務。層次低的就是基本的，類似于馬斯洛解釋人的基本需求，吃飽、生存是最基本的需求，除此之外，安全、穿衣等也是基本需求。基本需求得到保障后，人們追求高檔消費就不是基本需求了，有錢多消費，沒錢少消費，這不再是政府的職責；二是從消費需求的同質性看，人們無差異消費需求屬于基本公共服務。如對食品和藥品的消費，無論是窮人還是富人都要求保證質量安全，盡可能減少對健康帶來的危害。這樣的消費需求對所有人來說都是一樣的。上述兩個條件決定了基本公共服務的外延。但“基本”不是絕對的，它會因時間、地點的變化而變化。
　　
　　三、基本消費均等化是一種現實的要求
　　
　　問：為什么說實現基本消費均等化是一種現實要求？
　　答：由于公共服務與公共行政、公共管理緊密相聯，因此它不是單純財政的問題。某種意義上說，公共服務是經濟問題，也是社會問題，同時又是政治問題。由于存在消費不平等導致的公共風險并有擴大趨勢，中央才明確提出了逐步實現基本公共服務均等化。實際上，這不僅僅是財政自身的問題，而且也是全社會的共性問題，需要各級政府認真面對和逐步化解。盡管是公共風險現實地凸現了均等化的要求，在強化我們的均等化意識，但歷史地看，均等化其實一直隱含于歷史長河之中，只是到了近現代才顯性化為一種主流價值觀和國家的政治理念。保障每一個社會成員的基本生存權，是現代社會公平正義的基礎。價值觀和理念的形成具有復雜性，歷數我國歷朝歷代的農民起義，基本口號就是要求平等。過去通過暴力體現均等訴求，現代國家通過制度安排把它融入到政府基本職能當中，正如溫家寶總理所說，均等體現了現代社會的文明。
　　在市場經濟條件下，我們無法實現每個人財富和收入均等，但基本消費差距不能太大，政府有責任保證公眾的基本生活需要，只有這樣，才能實現國家的穩定和人民生活幸福。如果社會存在大量的貧民，貧富差距過大，那么這個國家的社會文明程度就不會高，由此，國家干預和政府管理都應體現基本消費平等化的要求。
　　此外，現代社會是風險社會，風險越來越大。現實生活中，人們越來越個性化、多元化，這也是社會進步的結果，但同時也越來越公共化。人與人之間的依賴性越來越強，一個人生存有賴于他人服務，人們越來越需要以集體的行動來解決各種現實問題。個人、群體、區域、城鄉之間的依存度越來越高。可以說，一個人的自由發展是每一個人自由發展的條件。或者說，每個人都是他人的風險源，人與人之間聯系越緊密，所存在的風險就越大。只要社會上部分人的基本消費得不到保障，整個社會就不會安寧、和諧。要保證社會和諧，政府就應該出面解決這一公共問題。就城市而言，由于社會分工細化，其公共風險就更大。公共風險是內生的，不是外在的，同時風險又是隱蔽的，不確定的。現在中央提出實現基本公共服務均等化，每級政府都要考慮這個問題。
　　
　　四、實現基本公共服務均等化是各級政府都應恪守的價值觀和執政理念
　　
　　問：實現基本公共服務均等化這一任務對各級政府提出了哪些要求？
　　答：實現基本公共服務均等化不是上級政府對下級政府的一種要求，而是各級政府都應恪守的價值觀，并應成為各級政府的執政理念。在推動各項改革時，都應圍繞基本消費平等化這個公共服務的目標來考慮，防止為提供公共服務而提供公共服務，把公共服務這個手段變成了目的本身。政府提供基本公共服務并實現均等，看起來簡單，落到實處卻很難。中國是大國，基本公共服務不均等成因復雜，地區間差異、差距很大，這些決定了在我國全面實現基本公共服務均等化是一種趨勢，不可能在短時期內實現。
　　均等化的本質是通過某一個層面的結果平等來達到機會的均等，公民不因性別、年齡、民族、地域、戶籍而受到不同的待遇。按照現代政治理念，政府理所當然要分擔公眾消費風險，解決不均等化問題，這是政府的責任。例如通過公共服務能力的均等化（結果平等），使各地居民的消費風險處于同等水平，從而使居民消費水平趨向均等化有同樣的條件和機會。
　　很顯然，實現基本公共服務均等化，不是強迫公眾接受均等的結果，而是讓公眾自由選擇政府提供的公共服務，即人們可以接受也可以不接受。如基礎教育，有錢人可以放棄，送孩子到收費高的私立學校就讀。同時，公共服務均等化也不是限定于各個區域的特定群體，而是以自由流動為基礎的。例如，政府為農民提供基本公共服務，就不能將其鎖定在農村，以固化的城鄉居民群體來追求公共服務的均等化。如果那樣，即使讓農民享受的公共服務達到城市的水平，農民也未必會滿意，因為那樣做，農民就失去了進城工作和生活，并變為城市居民的權利。平等固然重要，自由更重要，政府在設計均等化時要充分考慮這一點。
　　
　　五、實現基本公共服務均等化的政策路徑與方案選擇
　　
　　問：那么，怎樣實現基本公共服務均等化的目標？
　　答：首先，從政策路徑選擇上看，可以從以下四個方面入手：
　　一是從發展與改革的結合上來規劃。均等化的過程是發展的過程，也是改革的過程，只有做大經濟“蛋糕”才能很好地實現公共服務均等化。也就是說，實現基本公共服務均等化離不開發展，更離不開改革，或者說寓于發展與改革之中。發展的目的是為了增加財力，改革的目的是改變不合理的制度，如戶籍制度等。所以說，實現均等化不是財政單槍匹馬就能解決的問題，它是整個社會的問題，是整個政府的問題。
　　二是從財力與制度的結合上來操作。公共服務均等化是具體問題，如醫療、教育等，如沒有足夠的財力、沒有合理的衛生醫療制度和教育制度，那么財力再多也不會有效率，只能是浪費資源。實現基本公共服務均等化是財力與制度兩者的結合，財力必須跟上，制度也要改進。
　　三是從供給與需求的結合上來實施。既要看政府的財力，也要看政府的管理能力，同時也要考慮民眾的意愿，不能搞強迫。
　　四是從政府與市場的結合上來運作。政府實現基本公共服務均等可選擇的方式有三。（1）規制。政府可通過制定相關制度規則來提供公共服務，如食品和藥品的安全是公眾普遍需要的公共服務，政府就可以通過規制市場的方式來實現。（2）付費。即政府出錢買服務提供給居民，或者給居民付費，讓其自主購買。如基礎教育的提供，既可以補助學校，也可以補助居民來實現。（3）政府自己生產。即以所有制的方式來提供公共服務，例如，設立公立學校來提供教育的公共服務，通過公立醫院來提供基本醫療服務。政府采取何種形式并非固定，可以依據具體情況來抉擇。
　　其次，從實現基本公共服務均等化的方案選擇上看，公共服務均等化有四個基點：財力、能力、服務結果和基本消費。落在不同的基點上，其實施成本和接近目標的程度是不一樣的。
　　一是實現財力均等化。實施成本低，但接近目標的程度也低。只有當制度完善性一樣的情況下，財力均等化才等于財政能力均等化，從而接近于居民消費的平等化。能力與財力不同，能力是財力與制度因素的結合。
　　二是實現財政能力均等化。只有當服務成本相同的情況下，財政能力的均等才等同于基本公共服務結果的均等。在不同的區域，同樣的財力和能力，辦不了同樣多的事。
　　三是服務結果均等化。當居民基本能力相同時，公共服務結果均等才會促進基本消費的平等。例如，假設在各個地方都建立新型農村合作醫療制度，農民都有同樣的機會和同樣的權利參與，即接受政府提供的這方面的公共服務，但對于文盲和有文化知識的農民而言，接受這項服務的實際效果，即實際享受的消費水平是不一樣的。有文化的農民就可以更充分地利用這項公共服務來提升自己的消費水平，而文盲卻難以做到。
　　四是基本消費均等化。這是公共服務均等化直接目的。相對于基本消費均等化而言，基本公共服務的均等化不過是手段而已，顯然，財力的均等化、財政能力的均等化也都是為這個目的服務的不同層次手段。只有當這些手段逼近基本消費均等化時，這些不同層次的手段才是有效的。
　　基本公共服務落在不同的基點上，便形成不同的實施方案。在現實中，一般都是以財力均等化，或財政能力均等化為實現基本公共服務均等化的基點，操作的相對難度較小，便于實施。但應當認識到，財力均等化、財政能力均等化、服務結果均等化和基本消費均等化之間是不能劃等號的。
　　總之，居民消費存在差距是一個客觀存在，任何時候也消除不了。但居民消費差距不斷擴大，尤其是城鄉之間、區域之間以及群體之間的居民消費差距不斷拉大，使整個社會的公共風險呈現擴散態勢，政府通過公共服務來減少居民消費中的不確定性，分擔消費風險，以促進基本消費的均等化就成為十分重要而又緊迫的任務。實現基本公共服務均等化最終要以全國公眾基本消費均等化程度來衡量，在當前，則以“上不起學”、“看不起病”和“住不上房”的問題能否得到緩解直至解決為標桿。這是中國實現基本公共服務均等化的要義所在。
　　■ 責任編輯：袁志平