建國以來上海地方黨委領導方式演進的歷史軌跡及其啟示

　　黨的領導方式，是社會主義政治文明建設的一個重要組成部分。建國以來，我們黨長期處于執政地位，履行執政職能，要不斷提高黨的領導水平和執政水平，不斷增強拒腐防變和抵御各種風險的能力，就必須深入研究和探討黨的執政使命、執政宗旨的實現形式。黨的政治任務和歷史條件的變化，必然地要求黨的領導方式隨之相應地進行調整和改革。黨的十六大指出：“一定要準確地把握當代中國社會前進的脈搏，改革和完善黨的領導方式和執政方式、領導體制和工作制度，使黨的工作充滿活力。”①黨的十六屆四中全會進一步明確提出，加強黨的執政能力建設，必須以改革和完善黨的領導體制和工作機制為重點。
　　地方黨委擔負著執行黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規，對地區政治、經濟、文化和社會發展等各方面工作實行全面領導的重大責任，是本地區的領導核心。地方黨委的領導方式是黨的領導方式的有機組成。建國以來，上海地方黨委在黨中央指導下，邊實踐邊探索，從“黨管一切”到“總攬全局、協調各方”，其領導方式隨著時代的發展而不斷調整，日益趨向科學的、民主的、依法執政的方向演進，可以說其變革的歷史軌跡總體上反映出符合社會主義政治文明發展的鮮明特征。
　　
　　一、上海地方黨委領導方式的形成與其存在的合理性
　　
　　建國初期，我們黨在界定黨政職能，確立領導經濟建設和社會事務的體制、程序和方法，處理與人大、政府、政協、各民主黨派及其他社會組織的關系上，基本沿襲了1942年在根據地中共中央關于黨的領導一元化的規定，實行黨的職能和國家職能的一體化。上海地方黨委的一元化領導方式就是在此大框架下形成的。
　　
　　一是建立領導機構，形成運作方式
　　上海解放初期，中共中央華東局直接領導上海的工作。1950年1月，中央決定上海市委與華東局分開，任命陳毅為市委第一書記，劉曉為第二書記。市委設有組織部、近郊工作部和工委、青委、婦委、黨校等6個工作機構，其余華東局兼管。以后市委陸續增設了辦公廳、政策研究室、宣傳部、紀律檢查委員會和統戰部，從而基本構筑起市委權力運行的工作體系。
　　對于國家公共權力，市委主要通過市人民政府黨組來實現對政權的領導。市人民政府黨組1949年7月設立時由陳毅市長兼任書記。市政府所屬各局、處、行建立分黨組，受市政府黨組領導，有關政府工作中的方針、政策性問題和重大措施，均向市政府黨組請示匯報。1951年后市委設立財政經濟、工業生產、政法、文化教育、市政建設等5個委員會，對市政府各局、處、行的黨組（即原來的分黨組）實行歸口管理。1955年3月5個委員會撤消，相關工作劃歸政府部門管理。市人委為此建立9個辦公室分別掌管有關業務。各辦的黨員負責干部在有關政策、方針等重大問題上對市委負責，向市委請示報告。市人民政府職能也逐步發展，集中地方立法、行政和司法三項職權于一身，市人民法院和市人民檢察署均為市政府工作部門。建國頭七年一系列政治運動接踵而來，均由市委直接領導和部署，由政府機關及下級黨委黨組貫徹執行。
　　
　　二是調整區縣機構，明確工作職能
　　1949年8月，市委作出建立區委的決定，在市區20個區中建立9個區委，每個區委領導2至3個行政區黨的工作；市郊建立10個區委；在工廠、學校等單位建立支部，歸所在區區委統一領導。1950年6月，各區建立人民政府，為使區委的設置與行政區相一致，市區由9個區委調整為20個區委，市郊仍為10個區委。1955年底三大改造即將完成，市委、市人委決定調整行政區劃，市區由20個區調整合并為15個區，設立15個區委；市郊由10個區調整合并為東郊、西郊、北郊3個區，設立3個區委；并相應加強了區委的機構，擴大了區委的職權。1958年經國務院批準，原屬江蘇省領導的上海、嘉定、寶山、和川沙、南匯、奉賢、松江、金山、青浦、崇明等10個縣先后分兩批劃歸上海市管轄，并與原市郊3個區調整合并，市郊共11個縣委。1959年為了加強工業建設，市委將市區調整合并為10個區，新建吳淞、閔行兩個工業區，共12個區委。1960年11月后，浦東并入川沙，郊縣共10個縣委。從而完成了市委領導下的區縣第二級地方黨委的機構設置。
　　
　　三是整合各方力量，推進民主建政
　　為了充分發揮黨外民主人士的參政議政、民主監督作用，在中央直接關心下，1949年12月華東軍政委員會成立，馬寅初等黨外人士任副主席，另有32人先后擔任市人民政府所屬委、辦、局正副主任、局長。榮毅仁等六位民主黨派和無黨派人士先后擔任上海市副市長職務。市委根據他們的特長，充分發揮其作用。陳毅要求市府辦公廳為擔任領導職務的民主人士配備好秘書，把應由他們審閱簽發的文件、資料及時送去，要求政府有關部門向他們及時匯報工作、請示問題，使他們有職、有權、有責。
　　由于剛解放時召開普選制的市人民代表大會條件尚不具備，上海市政府從1949年8月至1953年3月，先后召開過3屆共8次各界人民代表會議。各界人民代表會議從開始時咨詢、協商、參政議政，發展到代行市人民代表大會職權，有參與討論全市性重大問題和制定地方法規的權利。1954年全國人大一次會議召開和五四憲法頒布后，上海市第一屆人民代表大會第一次會議召開，800名代表中各民主黨派當選代表占191名。1955年5月，在原各界人民代表會議協商委員會基礎上，中國人民政治協商會議上海市委員會組建成立，第一屆第一次會議上275名委員中民主黨派委員占162名。黨外人士可以通過人大的各項活動，參與審議政府工作報告、討論制定國民經濟建設計劃和歷年預決算、選舉政府領導人、制定法律法規，并通過提案、議案及會議發言等形式對政府工作提出意見和建議。通過政協的活動對國家大政方針、地方重要事務、政策法令的貫徹，群眾生活和統一戰線中的重大問題進行政治協商和民主監督。市委定期或不定期召開民主黨派、無黨派人士雙月座談會，通報或交流重要情況，對國家大政方針、地方重要事務、統一戰線中的重要問題聽取民主黨派、無黨派人士的意見和建議。
　　總體上，在建國頭7年，黨基本恪守《共同綱領》，黨政關系處理較好，與民主黨派合作較好，使黨成為國家領導力量的核心。上海市委也遵循中央有關規定，這一時期形成的一元化領導方式基本上適應了當時上海社會政治和經濟發展的實際狀況，體現出符合客觀歷史條件的合理性，依次不僅在動員和團結全市人民集中人力、財力、物力恢復國民經濟，建立社會主義的經濟基礎和政治基礎等方面，起到了權力集中應有的積極作用，而且使得統一戰線不斷擴大。
　　
　　二、上海地方黨委領導方式的變異與其環境的共生性
　　
　　遺憾的是，黨的領導方式沒有隨著社會主義改造完成后國內主要矛盾的轉變實行相應轉換。1956年黨的八大召開前后，黨內對一元化領導的某些弊端出現初步反思。鄧小平在八大報告中指出，黨已經在國家工作和社會活動各個方面起著領導作用，“這當然不是說，黨可以直接去指揮國家機關的工作，或者是把各種純粹行政性質的問題提到黨內來討論，混淆黨的工作和國家機關工作所應有的界限”。②八大要求進一步擴大國家的民主生活，“逐步制定完備的法律，建立健全法制，使黨和國家做到有法可依、有法必依”。③周恩來1957年在全國人大一屆四次會議上指出：“共產黨必須領導一切的原則主要是從政治上來說的，并不等于一切具體工作都要由共產黨直接管理。”④然而，隨著國內外政治風云的變幻，完善黨的領導方式的有益探索中斷了。上海地方黨委的領導方式也歷經變異，體現出與環境共生的復雜特點。
　　
　　（一）開始全面建設社會主義10年，地方黨委一元化領導方式不斷強化
　　1958年6月，中央發出《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》指出：對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在中央。此后相應形成一套黨直接管理具體事務的領導方式，領導體制朝著高度集權、以黨代政的方向演變。在“加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此變成了個人領導”。⑤這10年，上海地方黨委的一元化領導也不斷加強。
　　上海第一屆黨代會選舉產生的市委，由柯慶施繼任第一書記。市委設立政法、工交、財貿、農林、文教等部門直接對口領導政府的有關行政部門。為了貫徹黨政不分的原則，市委于1958年9月發出《關于市人民委員會今后工作中幾個問題的通知》，規定今后各局工作應直接向市委或市委有關委、部請示，各區人委、縣人委應直接向區委、縣委請示，不再向市人委請示。實踐中導致事無巨細都向市委請示匯報，黨委部門窮于應付，政府機構則形同虛設。“大躍進”運動中，工業、財貿、文教、農業、副業等各項工作由分管書記掛帥，形成“分兵把口”，互不通氣，削弱了黨的集體領導。同時期人大、政協作用也大為削弱，往往徒有形式。
　　在貫徹國民經濟調整“八字”方針過程中，市委對黨政不分的領導方式進行了一定調整，于1962年7月作出《關于加強黨的領導，加強政府部門工作的幾項規定（草案）》，提出在黨委的統一領導下，加強政府工作，發揮政府各業務部門應有的作用。同時按照中央有關意見，市委和區、縣委取消了分管書記的名義。市委工作機構進行精簡整編，市人委和區、縣人委的職權有所恢復，各方面的積極性得到發揮，對戰勝當時經濟上的困難起到了積極作用。1964年以后，毛澤東提出“在一切部門中都必須實行黨委領導的制度”，⑥意味著黨委包攬一切事務，所有國家機關、經濟實體、社會組織和群眾團體都從屬于黨委及其機關。這一精神的貫徹使上海市委黨政不分、以黨代政的一元化領導方式再次加強。
　　（二）“文革”10年，地方黨委一元化領導方式走向扭曲
　　“文化大革命”時期，黨的領導體制由初期被全面破壞，繼而畸形發展。“文革”初，在少數陰謀家的利用下，上海造反派制造了一系列震驚全國的事件，使全市黨政機關陷于癱瘓、半癱瘓狀態，基層黨組織被迫停止活動。1967年，造反派刮起“一月奪權”狂潮，宣判市委、市人委死刑，剝奪它的一切職權歸上海人民公社臨時委員會。不久在毛澤東建議下，“上海人民公社”改稱“上海市革命委員會”，“革委會”實行絕對的一元化領導，包攬黨務、行政、經濟、司法、軍事等一切權力，把權力過分集中、黨政不分推向極端。在得到毛澤東肯定后，上海奪權之風刮遍全國，開始了全國性地方黨委、政府非正常的權力更迭。市革委會工作機構一般均稱組，組下設組，出現黨政機構合一和“大組套小組，上下都是組”的混亂現象。各組都行使黨政合一的職能。1971年中共上海四大召開后恢復市委，市委第一書記張春橋兼任市革委會主任。市委與市革委會的工作機構仍然實行黨政合一，兩塊牌子一套班子。市委既決策又直接處理大量的行政事務，使黨的組織進一步行政化。市革委會沒有建立黨組。市人民檢察院和人民法院均被砸爛，到1973年才恢復法院黨組。“文革”期間沒有召開過人民代表大會。市政協被迫停止活動。人大、政府機構和公檢法系統實際上處于廢置狀態。黨內民主集中制和集體領導原則被徹底破壞，個人領導實際上取代了集體領導。“文革”運動從理論到實踐的徹底錯誤使黨和國家、人民遭受了巨大災難。
　　（三）上海地方黨委領導方式變異的因果分析
　　縱觀建國來上海地方黨委領導方式的歷史演變，筆者認為其形成的原因主要為：一是蘇聯模式的影響。蘇聯在斯大林時期形成的黨政關系模式基本特征就是“以黨代政、黨政不分”。二是我們黨本身領導經驗缺乏、執政理論不完備，把加強黨的領導理解為黨包攬一切事務。三是民主法制不健全，導致權大于法、以言代法，黨的政策和路線高于國家法律，黨的領袖凌駕于國家法律之上。四是封建主義傳統文化的積淀。我國數千年封建專制的文化傳統根深蒂固，必然對新的政治體制產生侵蝕。
　　應該說，上海地方黨委建國頭30年“黨管一切”的一元化領導方式有其歷史的合理性。一方面，我們黨執政之初面臨百廢待興、百業待舉的國情和帝國主義及其他敵對勢力對中國的經濟封鎖，黨需要一定的集權對外抵御強敵，對內恢復、振興國力，因而不得不把國家公共權力高度集中起來，實行黨的職能和國家職能的一體化。另一方面，我國實施的是優先發展重工業的趕超型發展戰略和高度集中的計劃經濟體制，這種命令、動員型的社會發展模式某種程度上使黨政不分、中央高度集權的管理體制成為一種內在要求。上海在解放后不到30年的時間內初步建成為我國的一個生產門類比較齊全、協作配套能力比較強、科學技術水平比較高的綜合性工業基地和科學技術基地，上海地方黨委發揮了領導核心作用。
　　但是，以黨代政、黨政不分、高度集權、忽視法制和民主建設的領導方式具有內在的弊端：（1）權力過分集中。橫向看，各種權力過分集中于黨；縱向看，權力過分集中于黨的各級委員會，各級委員會的權力又集中于常委會，常委會又集中于書記，結果造成了個人決定重大問題。一旦黨的指導思想、路線方針出現錯誤，難以制衡，無法避免“文革”這樣全局性的動亂。（2）法律規定的權力無法落實，而法外之權的出現導致權力運作的非程序化。（3）政權機構的作用得不到充分發揮，成為黨組織的附屬品。地方黨委陷于具體瑣碎的事務中，不利于提高執政能力。（4）加劇了執政黨凌駕于社會之上、嚴重脫離人民群眾這種危害出現的可能性。一元化領導方式的內在缺陷，注定了其在新的歷史時期難以為繼，必須改革。
　　
　　三、上海地方黨委領導方式的變革與其使命的適應性
　　
　　黨的十一屆三中全會以來，黨加強了對自身執政經驗的科學總結和執政規律的探索，不斷推進黨的領導方式的轉變。黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提出：“逐步建設高度民主的社會主義政治制度，是社會主義革命的根本任務之一。”⑦從十二大提出建立高度民主的社會主義現代化，到十五大提出發展社會主義民主政治，十六大正式提出建設社會主義政治文明，黨把從制度上改革和完善黨的領導方式作為社會主義民主政治建設的重要環節。上海市委根據黨中央的要求，不斷探索變革黨的領導方式，使其順應領導改革開放新時期社會主義現代化建設事業的需要。
　　首先，恢復健全機構，明確縱橫職責
　　一是恢復和加強政府的職能。1979年12月，市七屆人大二次會議通過決議，將上海市革委會重新改為市人