推進(jìn)依法行政　建設(shè)法治政府

　　
　　近年來，我國推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府工作已經(jīng)取得了重要進(jìn)展和顯著成效。按照新形勢、新任務(wù)的要求來看，政府法制建設(shè)還存在著許多不適應(yīng)的問題，這些問題需要我們認(rèn)真對待，下決心予以解決。各級政府和政府各部門都要把推進(jìn)依法行政擺到政府工作的重要議事日程上來，全面部署、統(tǒng)籌規(guī)劃。
　　
　　近幾年我國依法行政取得了顯著成效
　　
　　黨中央提出依法治國基本方略以來，國務(wù)院高度重視政府法制建設(shè)。在本屆國務(wù)院組成后的第一次全體會議上，溫家寶總理明確提出要把依法行政作為政府工作的三項基本準(zhǔn)則之一。4年多來，國務(wù)院在推進(jìn)依法行政方面采取了一系列重大舉措，歸納起來主要有以下八個方面：
　　適應(yīng)建設(shè)社會主義法治國家的要求，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。2004年3月22日，國務(wù)院制定并發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，明確了今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求以及主要任務(wù)和措施，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。
　　以提高制度建設(shè)質(zhì)量為中心，加強(qiáng)政府立法工作。國務(wù)院在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管方面立法的同時，更加注重社會管理、公共服務(wù)和直接關(guān)系人民群眾切身利益方面的立法。本屆國務(wù)院成立以來，共向全國人大常委會提交法律議案28件，制定行政法規(guī)122件，其中涉及社會管理、公務(wù)服務(wù)的就有101件。
　　完善應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和法制，提高預(yù)防和處理突發(fā)事件的能力。國務(wù)院在總結(jié)防治“非典”經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究和加強(qiáng)政府應(yīng)急管理工作，制定了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和25件專項應(yīng)急預(yù)案、80件部門應(yīng)急預(yù)案。同時，還制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等行政法規(guī)，并向全國人大常委會提交了《突發(fā)事件應(yīng)對法（草案）》等法律議案。
　　貫徹實施《行政許可法》，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新。國務(wù)院高度重視《行政許可法》的貫徹實施，專門召開了各省、自治區(qū)、直轄市政府和國務(wù)院各部門主要負(fù)責(zé)人參加的工作會議進(jìn)行部署。各地方、各部門按照國務(wù)院的部署，對本地方、本部門的行政許可項目及其依據(jù)和實施主體進(jìn)行了全面清理。據(jù)統(tǒng)計，31個省、自治區(qū)、直轄市政府和58個國務(wù)院部門，共清理行政許可項目25，797項，取消8，666項，調(diào)整1，841項。
　　推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范行政執(zhí)法行為。各省、自治區(qū)、直轄市政府按照國務(wù)院的部署和要求，積極開展相對集中行政處罰權(quán)工作，進(jìn)行綜合行政執(zhí)法試點，有效整合了分散的執(zhí)法力量，減少了執(zhí)法人員，提高了執(zhí)法效能，較好地解決了多頭執(zhí)法、相互扯皮、執(zhí)法擾民的問題。
　　推行行政執(zhí)法責(zé)任制，確保法律法規(guī)正確實施。2005年7月9日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。根據(jù)《若干意見》的要求，各地方和各部門進(jìn)一步依法界定執(zhí)法職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序，建立健全行政執(zhí)法的各項制度措施，在一定程度上理順了執(zhí)法關(guān)系，提高了行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平。
　　進(jìn)一步加強(qiáng)法規(guī)規(guī)章的備案審查工作，建立規(guī)范性文件備案審查制度。四年來，國務(wù)院法制辦共審查報國務(wù)院備案的地方性法規(guī)、規(guī)章1014件，發(fā)現(xiàn)存在問題的318件，作出處理的307件。各省、自治區(qū)、直轄市也積極研究建立地方四級政府、三級監(jiān)督的規(guī)范性文件備案審查制度。
　　加強(qiáng)行政復(fù)議工作，及時解決行政糾紛。國務(wù)院高度重視行政復(fù)議工作，注重通過行政復(fù)議加強(qiáng)對各部門和省級政府的監(jiān)督，及時解決行政爭議、化解社會矛盾。各地方、各部門認(rèn)真貫徹《行政復(fù)議法》和國務(wù)院的要求，不斷完善行政復(fù)議的配套制度和具體程序，使行政復(fù)議在解決行政糾紛、促進(jìn)依法行政、密切政府同人民群眾關(guān)系、化解社會矛盾、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。
　　總的來看，在國務(wù)院的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過各級人民政府及政府各部門堅持不懈的努力，我國推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府工作已經(jīng)取得了重要進(jìn)展和顯著成效，主要體現(xiàn)在五個方面：一是，絕大多數(shù)政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識普遍增強(qiáng)，依法行政的能力和水平有了新的提高；二是，政府立法的科學(xué)性和透明度進(jìn)一步增強(qiáng)，法律、法規(guī)、規(guī)章的針對性和可操作性進(jìn)一步提高；三是，政府決策的科學(xué)化、民主化程度明顯提高，決策中的盲目性和隨意性顯著減少；四是，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，行政管理方式不斷創(chuàng)新；五是，行政執(zhí)法監(jiān)督逐步加強(qiáng)，行政執(zhí)法質(zhì)量和水平不斷提高。
　　
　　新形勢對依法行政工作提出了新的更高的要求
　　
　　當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入了關(guān)鍵時期，改革開放到了攻堅階段。新的形勢和任務(wù)對政府法制建設(shè)提出了新的更高的要求：一是，隨著科學(xué)發(fā)展觀、依法執(zhí)政、構(gòu)建社會主義和諧社會、高度關(guān)注民生等一系列新的執(zhí)政理念的提出，使政府行為規(guī)范化、法治化的要求顯得更加迫切。正如胡錦濤總書記提出的，“要以法治的理念、法治的體制、法治的程序保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”；二是，隨著全社會法律意識不斷提高和人民群眾依法維護(hù)自身合法權(quán)益意識的逐步增強(qiáng)，依法行政正在成為社會各方面對政府的普遍要求。依法行政的動力機(jī)制正在由政府推動型，向政府推動與人民群眾強(qiáng)烈要求的互動型轉(zhuǎn)變；三是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全體人民共享改革成果的要求更加強(qiáng)烈，社會管理體制和經(jīng)濟(jì)管理體制等改革同步推進(jìn)的重要性不斷上升，政府改革已成為深化改革的重點。政府改革的核心，就是把各級政府建設(shè)成“行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔、人民滿意”的法治政府。
　　按照新形勢、新任務(wù)的要求來看，政府法制建設(shè)還存在著許多不適應(yīng)的問題，主要表現(xiàn)在七個方面：一是，一些政府工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)不夠高，法治思維能力不強(qiáng)，不善于運用法律手段應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題。二是，不同地區(qū)、部門和層級之間依法行政的進(jìn)展很不平衡，差距較大。特別是一些基層行政機(jī)關(guān)不依法決策、不依法辦事的問題還比較突出。三是，社會利益格局深刻變化，政府立法工作如何有效平衡和正確處理各種利益關(guān)系，做好協(xié)調(diào)工作，難度越來越大。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中迫切需要的一些法規(guī)尚未出臺，特別是社會發(fā)展領(lǐng)域的立法相對滯后。政府立法質(zhì)量也有待進(jìn)一步提高。四是，一些地方和領(lǐng)域重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法力量分散的現(xiàn)象仍然存在，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題還比較突出，執(zhí)法權(quán)力與利益掛鉤、與責(zé)任脫鉤的問題還沒有從根本上解決，侵害人民群眾合法權(quán)益和以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象仍時有發(fā)生。五是，對行政權(quán)力監(jiān)督、制約的制度和機(jī)制還不夠完善，現(xiàn)有的一些監(jiān)督制度、制約機(jī)制也還沒有很好地運作起來，監(jiān)督作用尚未得到有效發(fā)揮，違法的或者不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為還不能得到及時糾正。政府通過行政復(fù)議解決行政爭議的能力，還有待進(jìn)一步提高。六是，對依法行政缺乏科學(xué)合理的考核指標(biāo)，重發(fā)展、輕法治，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與依法行政“兩張皮”的現(xiàn)象在一些地方還比較突出。七是，有些地方政府，特別是市、縣政府的法制工作機(jī)構(gòu)力量薄弱，難以承擔(dān)日益繁重的工作任務(wù)。
　　這些問題需要我們認(rèn)真對待，下決心予以解決。
　　
　　進(jìn)一步推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府需要研究解決的幾個主要問題
　　
　　《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》提出，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。時間已經(jīng)過去了3年，今后幾年的任務(wù)將十分繁重。從全國來說，當(dāng)前要著重研究解決以下幾個問題：
　　規(guī)范行政決策程序，大力推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、制度化。要加快建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制，完善行政決策聽取意見制度、專家論證制度、責(zé)任追究制度，切實做到依法決策、科學(xué)決策、民主決策，確保行政決策真正體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀，充分反映人民群眾的意愿和要求。
　　
　　加強(qiáng)政府立法工作，提高立法質(zhì)量。要按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，在繼續(xù)完善有關(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管立法的同時，加強(qiáng)有關(guān)社會管理和公共服務(wù)的立法，并進(jìn)一步改進(jìn)政府立法工作方法，努力提高立法質(zhì)量。
　　嚴(yán)格行政執(zhí)法，進(jìn)一步提高執(zhí)法水平。推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法是關(guān)鍵。要繼續(xù)認(rèn)真貫徹落實《若干意見》，建立定期梳理執(zhí)法依據(jù)和分解執(zhí)法職責(zé)制度。要按照有權(quán)必有責(zé)的要求，依法確定不同部門、機(jī)構(gòu)和崗位的執(zhí)法責(zé)任。上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法情況的評議考核和監(jiān)督核查。要強(qiáng)化對執(zhí)法人員的教育、管理和監(jiān)督，嚴(yán)格要求，嚴(yán)肅紀(jì)律，堅決糾正在執(zhí)法中以權(quán)謀私等各種不正之風(fēng)。要建立行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收等執(zhí)法案卷和案卷歸檔制度，上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對下級行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法案卷進(jìn)行評查。
　　加強(qiáng)行政監(jiān)督，堅持從嚴(yán)治政，提高政府的公信力和執(zhí)行力。一是，加強(qiáng)對制定規(guī)章和規(guī)范性文件等抽象行政行為的監(jiān)督。二是，切實加強(qiáng)行政復(fù)議工作。各級政府要結(jié)合本地實際情況，積極貫徹落實全國行政復(fù)議工作座談會精神，充分發(fā)揮行政復(fù)議工作在及時解決行政爭議、化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定和構(gòu)建社會主義和諧社會等方面的作用。三是，積極推進(jìn)政府信息公開，保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。國務(wù)院在總結(jié)實際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了《政府信息公開條例》。這是國務(wù)院作出的一項重大決策。各級政府要認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面準(zhǔn)確地領(lǐng)會條例規(guī)定的各項制度，扎實做好條例實施的各項準(zhǔn)備工作，積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)政府信息公開。
　　嚴(yán)格依法行政考核。各級政府和政府各部門要在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善依法行政考核機(jī)制，把是否依法決策、是否依法制定規(guī)范性文件、是否依法實施行政管理、是否依法履行行政復(fù)議和行政應(yīng)訴職責(zé)、是否依法處理社會矛盾和糾紛等作為考核的主要內(nèi)容，并實行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。
　　大力推進(jìn)市、縣依法行政。推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，重點和基礎(chǔ)在市、縣政府。市、縣政府依法行政的狀況，直接關(guān)系到法律、法規(guī)、規(guī)章能否正確實施，涉及到政府在人民群眾中的形象。因此，需要進(jìn)一步下大力氣抓好這方面的工作。國務(wù)院將于今年7月召開全國市、縣政府依法行政工作會議，研究部署推動市、縣政府依法行政工作。
　　加強(qiáng)培訓(xùn)，大力提高公務(wù)員依法行政的意識和能力。各級行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對公務(wù)員的法治教育和培訓(xùn)。通過學(xué)習(xí)憲法、規(guī)范政府共同行為的法律以及履行職責(zé)所需要的法律、法規(guī)和規(guī)章等法律知識，大力提高公務(wù)員的法律思維能力。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、懂法并嚴(yán)格依法辦事，帶動、教育、引導(dǎo)人民群眾尊重法律、遵守法律，依法維護(hù)自身的合法權(quán)益。
　　切實加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，完善工作方案。推行依法行政不是一項具體業(yè)務(wù)工作，而是政府的全局性工作；不僅僅是法制機(jī)構(gòu)的事，而是政府所有部門職責(zé)內(nèi)的大事；不僅僅是主管法制工作的領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，也是所有領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。各級政府和政府各部門都要把推進(jìn)依法行政擺到政府工作的重要議事日程上來，全面部署、統(tǒng)籌規(guī)劃。國務(wù)院各部門和地方各級人民政府要按照國務(wù)院的要求，建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制，明確責(zé)任主體，切實加強(qiáng)對推進(jìn)依法行政工作的領(lǐng)導(dǎo)。上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級行政機(jī)關(guān)推進(jìn)依法行政工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，下級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期向上級行政機(jī)關(guān)報告推進(jìn)依法行政的進(jìn)展情況。（作者系國務(wù)院法制辦公室主任）