中國的改革：另一種民主化經驗

　　保持民間社會與政府的理性和良性互動，保持政府積極創新的動力和態勢，這或許是中國這樣的國家推進民主化進程的獨特路徑
　　
　　在3月16日溫家寶總理舉行的中外記者招待會上，法國《世界報》記者提出了這樣的問題：長期處在社會主義初級階段，“這是否意味著中國在未來的一百年都不需要民主”？有評論說，法國記者的提問反映了一些西方人的“偏見”，表明他們沒有讀懂中國。不過，理性地思考，他們之所以有如此“偏見”，之所以未能讀懂中國，一方面可能與他們所持的西方式民主化標準有關，另一方面，也與我們沒有將自己的民主實踐上升為自覺的理論高度來大力闡釋有關。
　　
　　民主的標準是什么
　　
　　事實上，民主有著多重目標，民主化也有多種路徑。依照著名民主理論家薩托利的觀點，民主建設可以從兩個方面展開，一是努力完善“人民的統治”，落實人民的民主權利；二是努力保護公民的權利，盡可能杜絕公民個人自由權利受到來自他人、社會、甚至國家和政府的侵害。這也就是說，在對一個國家的民主化進程做出評價的時候，我們不能只看到或承認第一個方面工作的成就而忽視或無視第二個方面努力的意義。
　　民主化也被認為是一個“雙邊進程”，即，一方面，必須不斷地改革作為公共權威的國家權力體系，尋求國家行為的合理方式和限度，以期國家政策更加合乎民意；另一方面，也必須不斷地建設自立自主的公民社會，并確立公民社會行為的合理方式和限度，以規制各種非政府行為。這也就是說，在清點民主化“資產”的時候，我們不應該只計算國家制度民主化改造方面的成就，還應該計算市民社會建設方面的成果。
　　民主通常也被看作是一個過程。這也就是說，它從不完善、不成熟到較完善、較成熟，在不同的時段會有程度上的差異。每一個環節的進展又有一個從不成熟向成熟發展的過程。在這個過程中，我們確實很難說從哪個點開始進入了民主階段。有人說，自由選舉應該是民主的一項最重要的指標，應該成為衡量的起點。但是，選舉又會分為直接選舉和間接選舉、比例代表制和多數代表制，我們很難做出簡單判定。
　　如果將民主視為一個系統工程，那么，根據公共決策的流程，我們可以將它劃分為前中后三個階段或三個環節（如圖1）。
　　
　　與上述過程相對應，我們也可以區分三種民主形式，即，（1）作為自由選舉的民主——民主選舉，它關注管理者：選舉精英人物去負責制定公共政策，實施管理；（2）作為決策過程的民主——民主協商，它關注管理過程：不同利益群體參與管理過程，充分表達各自利益，在討論協商的基礎上產生公共政策或為公共決策提供依據；（3）作為決策評價的民主——民主監督，它關注管理效果：民眾對于管理者及其行為（包括公共政策）實施評價監督。這樣的分析告訴我們，“選舉民主”是民主化的重要方面，而決策民主和監督民主也應該是民主化的重要方面。換句話說，選舉方面的成就可以被看成是民主化的進展，同樣，決策和監督方面的成就也可以被看成是民主化的進展。
　　到目前為止，民主已經演變為一個具有多重目標、需要多重制度保障的復合概念。也許，我們可以區分民主的強標準和弱標準，比如，選舉以及與選舉相聯系的政黨政治可以被視為民主的強標準，而其他如法律制度、公民訴求之表達機制、民主協商機制以及公民監督體系等可以被視為次強標準或弱標準。不同的國家由于其歷史和現實的原因，可能會在這些不同的目標和標準當中對其先后順序做出選擇和安排。
　　
　　中國的改革：另一種民主化經驗
　　
　　改革開放以來，中國政府一直面臨多重挑戰，這些挑戰主要來自于三個方面：社會發展的要求（民生改善問題）；民主化的要求（大眾參與問題）；開放以及國際認同的要求（國際接軌問題）。這些問題和挑戰互相交織，相互影響。中國政府一直按照自己的思維和發展邏輯來推行政治經濟社會體制的漸進改革，這些改革基本上圍繞著“規范社會行為”（社會治理）和“規范政府行為”（政府治理）這兩個方向展開。
　　社會的“善治”包括良好的“政治”和良好的“治政”。前者側重于“治民”（即社會治理），后者側重于“治官”（即政府治理）。20多年中國改革實際上沿著這兩個方向展開。在“治民”的方面，中國走的是放松管制，還權于民的路子，努力探索一條活化社會的治理模式。在“治官”的方面，中國走的是規范政府管理，限制公權的路子，努力探索一種適應現代化發展的政府模式，希望打造一個文明管理的公共政府。
　　20世紀80年代，中國政府大力推進經濟改革。從政治學的角度講，這些改革的總目標就是還權（權利）于民，放松管制，實現社會和個人的更大自由。這些改革舉措為今天普遍推廣的村民自治和“草根民主”試驗以及城市居委會改革和社區建設運動創造了條件。90年代以來，中國政府開始針對自身進行改革，先后推出了人事制度改革——實施了公務員制度，行政機構改革——從機構精簡和裁員到職能轉變，行政審批制度改革，司法制度改革，隨之逐步試行被認為是微觀領域制度創新的行政問責制、公示制度和聽政制度。這些努力的最終目的在于打造一個現代服務型的政府。
　　中國政府也一直在努力通過自己特殊的方式化解來自民主方面的壓力，積極追求和實現民主化的目標，這些努力包括：
　　1. 用“自由”來釋放民主之壓力：放松政府管制，給個人以更大的發展空間，通過利益實現渠道的多樣化來分解公民訴求的壓力；
　　2. 用良好的經濟績效來緩解民眾需求的壓力：謀求經濟的持續高速發展，改善民生，提高人民生活質量，鞏固合法性基礎；
　　3. 用基層民主試驗來啟動民主化的步驟：通過社會基層單位的自治和自主運動以及民主試驗，疏導民意和壓力，舒緩來自社會底層可能造成既有體制的緊張；
　　4. 用制度和政策創新來確立民意的回應機制：通過微觀領域的制度變革和政策創新（如完善人民代表制、問責制、公示制度、聽證制度、協商民主等），克服既有體制的結構性障礙，完善民意表達和回應機制。
　　不同于第三次民主化浪潮中大多數政黨的做法，中國執政黨及其領導人很少公開明確大張旗鼓地宣示自己要推行什么民主改革，它所主導的改革所追求的目標不過是要實現治理模式的轉型改造，而這項改革總體上沿著保障“私權”和限制“公權”這兩個方向展開。應當肯定，這些努力與西方人一般理解的民主訴求可能有所不同，但它成就了中國的經濟繁榮和社會變革，完全符合憲政民主的發展方向，因此，中國的改革也可能為民主化提供了另一種經驗。
　　中國的經驗表明，社會的發展和政治的進步不一定是通過高喊民主口號、通過設計全新的民主方案、通過公開推行民主改革、通過移植現成的民主制度、通過民主革命等方式來實現的，而更主要地是在政府與民間社會的互動和博弈過程中通過政府創新來實現的。因此，保持民間社會與政府的理性和良性互動，保持政府積極創新的動力和態勢，這或許是中國這樣的國家推進民主化進程的獨特路徑。（作者系北京大學政府管理與政治發展研究所研究員、副所長，北京大學政府管理學院副教授）