城市拆遷難，難在哪

　　
　　編者按：近些年來，在很多地方，拆遷問題已呈白熱化趨勢，不少社會問題無不涉及房屋拆遷問題。提起拆遷，開發(fā)商紛紛叫苦，被拆遷戶滿腹牢騷，政府也焦頭爛額。近年來不斷出現(xiàn)的拆遷矛盾和糾紛已經(jīng)表明，拆遷問題表面上看是一個城建糾紛問題，實(shí)際上它已牽涉到法律、政府職能、公眾權(quán)利等多個方面。
　　
　　城市拆遷中的“釘子”主要是兩個東西：一是利益，二是信任。這兩個方面的分歧和誤解直接導(dǎo)致被拆遷人與開發(fā)商之間難以達(dá)成協(xié)議
　　
　　不可否認(rèn)，城市拆遷中“堅(jiān)守”的拆遷戶在今天卻異乎尋常地被社會輿論賦予正面的和積極的意義，人們紛紛以“榜樣”、“考驗(yàn)”和“機(jī)會”來形容他們給社會公眾、政府行政、法制建設(shè)和物權(quán)保護(hù)帶來的積極影響。
　　同時，對于接二連三發(fā)生的城市拆遷問題已經(jīng)促使全社會認(rèn)真思考此類事件背后的深層根源和關(guān)鍵癥結(jié)，引領(lǐng)我們尋找防止、避免和妥善解決此類事件的治本之策。
　　
　　他們?yōu)楹尉懿徊疬w？
　　
　　城市拆遷中，拆遷戶與開發(fā)商、政府難以達(dá)成協(xié)議是由多種因素造成的。最主要的原因是利益分歧，即被拆遷人補(bǔ)償安置期望值與開發(fā)商所能滿足的程度之間存在較大甚至是巨大差距。就被拆遷人補(bǔ)償安置期望值來講，可能存在兩種情況：一是期望值雖高，但合理合法，在得不到滿足的情況下，拒絕與開發(fā)商達(dá)成協(xié)議，拒絕拆遷；二是期望值過高，完全超出了法律規(guī)定的范圍，很難得到開發(fā)商的認(rèn)可和接受，從而拒絕達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，拒絕拆遷。前一種屬于合理要求，后一種屬于漫天要價。而對開發(fā)商來說，為了追求經(jīng)濟(jì)利益，往往盡量壓低補(bǔ)償金額或降低安置標(biāo)準(zhǔn)，使雙方難以達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，從而催生“釘子戶”。
　　其實(shí)，從某種意義上講，拆遷“釘子戶”的產(chǎn)生也是時代進(jìn)步的表現(xiàn)，是政治和社會文明的產(chǎn)物。因?yàn)闊o論是被拆遷人對自己權(quán)利的主張，還是開發(fā)商就補(bǔ)償安置問題的耐心協(xié)商，抑或政府對城市改造進(jìn)程受阻的寬容，一方面表明這個社會有了公民敢于主張個人權(quán)利的法治氛圍，另一方面也體現(xiàn)了社會對公民私權(quán)利的充分尊重，同時也標(biāo)志著政府依法行政水平的提高和司法機(jī)關(guān)程序公正的張揚(yáng)。就拿重慶的“最牛釘子戶”來說，盡管吳蘋與開發(fā)商已經(jīng)進(jìn)行了多次協(xié)商，人民法院也已三次下達(dá)強(qiáng)拆公告，但作為政府和司法機(jī)關(guān)，仍然寄希望于拆遷雙方的溝通協(xié)商，公開表示“不到最后時刻不會采取強(qiáng)拆行動”。這在幾年前的城市拆遷中是不可思議的。
　　由以上分析，我們不難看出，城市拆遷中“釘子戶”的產(chǎn)生有著某種必然性，任何時候都是難以避免的。所不同的是，在非法治的情況下更多地動用國家強(qiáng)制手段迅速予以鏟平，用暴力掩蓋了矛盾，而在法治條件下則通過溝通協(xié)商和法律途徑解決，力爭妥善化解矛盾。當(dāng)前，我國正處于全面建設(shè)時期，城市改造速度加快，城市拆遷規(guī)模擴(kuò)大，“釘子戶”也就成為一個比較突出的問題。妥善解決城市拆遷中的“釘子戶”問題，不僅是城市健康發(fā)展的需要，也是構(gòu)建和諧社會的要求。
　　
　　拆遷中的“釘子”到底是什么？
　　
　　剖析各地出現(xiàn)的拆遷難案例，我們可以清楚地發(fā)現(xiàn)，城市拆遷中的“釘子”主要是兩個東西：一是利益，二是信任。這兩個方面的分歧和誤解直接導(dǎo)致被拆遷人與開發(fā)商之間難以達(dá)成協(xié)議。城市拆遷中一般涉及三個方面的利益，即私人利益主要指被拆遷人的利益、商業(yè)利益主要是開發(fā)商的利益、公共利益主要是進(jìn)行城市改造或建設(shè)公共設(shè)施所代表的利益。一般來講，私人利益服從公共利益這是法治社會的基本原則。但當(dāng)前關(guān)鍵的問題是，許多情況下的公共利益與開發(fā)機(jī)構(gòu)的商業(yè)利益糾纏在一起，讓人難以區(qū)分。特別是地方政府以公共利益名義保護(hù)商業(yè)利益，而商業(yè)利益也打著公共利益的旗號打壓私人利益，這就在被拆遷人與政府和開發(fā)商之間產(chǎn)生矛盾和出現(xiàn)誤解。這種矛盾和誤解最終形成沖突，成為拆遷補(bǔ)償安置協(xié)調(diào)中的“釘子”。
　　拆遷中的另一個“釘子”是被拆遷人對開發(fā)商和基層政府的不信任。在土地征用和房屋拆遷過程中，一些地方政府出于某種目的往往與開發(fā)商和拆遷人站在一起，缺乏中立地位，因此在補(bǔ)償安置裁決過程中沒有公信力，讓被拆遷人信不過。而與此同時，開發(fā)商憑借地方政府的偏袒往往在被拆遷人面前態(tài)度傲慢，溝通協(xié)商中缺乏誠意，甚至威脅利誘、故意欺瞞被拆遷人，迫使其接受不公的補(bǔ)償安置條款，更有甚者在補(bǔ)償安置過程中隨意毀約不兌現(xiàn)承諾，在被拆遷人心目中的形象嚴(yán)重受損，失去信任感。
　　另外，缺乏中立的利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制，以及法律制度上的不公，也加劇了被拆遷人對政府和開發(fā)商的不信任，讓被拆遷人畏首畏尾、左右為難。房產(chǎn)管理部門是被拆遷人與開發(fā)商之間的法定裁決機(jī)構(gòu)，但它卻是土地征用者。地方政府的職能部門，因此它至少在地位上缺乏公正性。而強(qiáng)制拆遷程序啟動上方便拆遷人的制度設(shè)計(jì)，也使被拆遷人意識到自己的孤獨(dú)和無助，客觀上強(qiáng)化了對抗、激化了矛盾。
　　
　　拆遷中的“公共利益”如何界定？
　　
　　這是一個十分關(guān)鍵而又非常基礎(chǔ)性的問題，因?yàn)樗婕暗剿綑?quán)利和公權(quán)力的界限問題。為了公共利益，被拆遷人在獲得了適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償安置后，必須配合拆遷，否則政府則可以果斷進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。而如果與公共利益無關(guān)，而單純?yōu)榱松虡I(yè)開發(fā)的拆遷，被拆遷人與開發(fā)商之間則完全是討價還價的關(guān)系，一般不適宜動用國家強(qiáng)制予以強(qiáng)拆。但恰恰在“公共利益”的界定上，我國現(xiàn)行法律卻沒有明確的規(guī)定和具體的標(biāo)準(zhǔn)。這既給地方政府借口公共利益濫用強(qiáng)制以方便之門，也容易使被拆遷人形成誤解，漫天要價，拒絕配合。
　　在筆者看來，界定公共利益應(yīng)解決兩個方面的問題，即認(rèn)定程序和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。公共利益的界定既要程序正當(dāng)，也要標(biāo)準(zhǔn)合理，要科學(xué)論證，體現(xiàn)民主。盡管給公共利益下一個準(zhǔn)確完整的定義非常困難，但有些事項(xiàng)是非常明確的，如城市改造、修橋鋪路、建設(shè)教育文化娛樂等公共設(shè)施都屬于公共利益范疇。最難界定并容易產(chǎn)生誤解的是城市商業(yè)開發(fā)，因?yàn)楸砻嫔峡此谴箝_發(fā)商的利益取代小業(yè)主的利益。然而，舊城改造中的商業(yè)開發(fā)也隱含著公共利益，這使得問題變得復(fù)雜。
　　要解決這個問題，就必須將隱藏于幕后的公共利益請上前臺，改變現(xiàn)行的城市拆遷管理程序，由開發(fā)商與被拆遷人之間的直接交易，變?yōu)檎c被拆遷人、政府與開發(fā)商之間的兩個過程和階段。凡涉及公共利益的拆遷均由政府出面組織實(shí)施，然后再交由開發(fā)商進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，而不涉及公共利益的拆遷則由開發(fā)商直接與被拆遷人協(xié)商解決。這就要重構(gòu)我們的拆遷法律制度。（作者系山東政法學(xué)院副教授）