北京商品交易市場的發展模式及管制方式（三）

　　關于北京商品交易市場管制方式的改革
　　
　　管制的產生是與市場失靈相聯系的，是政府克服市場失靈的一種治理機制。自然壟斷外部性和信息不對稱是引起政府管制的主要原因。市場機制是一個自行運行系統，具有優化資源配置，提高生產效率和促進技術革新的功能；而市場機制要發揮它的功能，必須具備比較嚴格的前提條件，例如市場的完全性即完全競爭的市場、信息的完備性、受益的遞減性即凸環境等。這些條件不能匹配時，就難以實現帕累托最優，甚至出現資源的浪費，扭曲資源配置。市場失靈通常表現為效率提高與分配公平的矛盾外部性問題，非價值物品的出現，自然壟斷行業進入壁壘等等。政府管制，就是要彌補市場失靈帶來的不良后果，提高資源配置的效率和保護公共利益。
　　政府管制是一種動態的變遷過程，當市場機制不能實現資源的有效配置，即出現市場失靈的時候，政府通過管制以矯正和改善市場機制內在的問題，發揮其資源配置的統籌規劃優勢。同理，當政府行為不能實現資源的最佳配置而且產生了尋租腐敗等扭曲資源配置的規律影響市場效率的時候，也就出現了管制失靈即政府失靈，此時政府要么應當放松管制讓市場發揮資源配置的作用，要么進行管制體制和管制手段的創新。
　　
　　（一）北京商品交易市場的發展需要政府管制
　　對于政府管制的實質，經濟學家們的說法大同小異。日本經濟學家植草益在其微觀規制經濟學中認為，經濟性規制就是指在自然壟斷和存在信息偏差的領域，主要為了防止發生資源配置低下，政府機關用法律權限通過許可和認可等手段，對企業的進入和退出、價格服務的數量和質量、投資、財務會計等行為加以規制。他將管制稱為公共規制。他將管制定義為，社會公共機構依據一定的規則對企業活動進行限制的行為。國內學者中，對政府管制問題研究較深入的余暉認為，政府管制制度的特殊性在于它是一種面對市場經濟微觀主體的行政法律制度，即政府行政機構通過法律授權對市場主體的某些特殊行為進行限制和監督，管制是政府直接干預微觀經濟主體活動的一種行為方式，是對市場機制的代替。
　　我認為，對北京商品交易市場實行的政府管制，是指政府為了實現某些社會發展目標，依據法律法規，依照WTO慣例和通行規則，對本市范圍內的商品交易市場主體（投資者、廠商和銷售商）實施的各種直接的、具有法律約束力的限制和監督管理。包括法規管制、價格管制、市場準入和退出管制、服務質量管制、外部性的管制等具體內容。
　　政府管制包括社會性管制和經濟性管制兩種類型。社會性管制是以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生、環境保護、防止災害為目的，以物品和服務的質量和伴隨著它們而產生的各種活動而制定的標準，以及禁止、限制特定行為而制定的規則。社會性管制的方式一般有五種：（1）禁止特定行為；（2）對營業活動進行限制；（3）確立資格制度；（4）檢查、鑒定制度；（5）基準、認證制度。
　　經濟性管制是指在自然壟斷和存在信息偏差的領域，主要為了防止發生資源配置低效和確保利用者的公平，政府機關用法律權限，通過許可和認可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為的規制。
　　這兩種政府管制方式都適用于對北京商品交易市場的管制。當然，政府在行使管制權力的時候要堅持四個原則，即合法原則、合理原則、效率原則和責任原則。
　　1、由企業創辦的商品交易市場在贏得自身利潤和滿足消費者需求的同時，客觀上為社會提供了公共服務，企業提供的公共物品服務可能會產生負外部性問題，需要政府進行干預即實施政府管制。
　　（1）公共物品
　　日益現代化的商品交易市場以品種齊全、價格低廉的商品，優良舒適的購物環境，便利的購買方式等為消費者提供了自由、廉價、舒適的購物服務，它具有公共物品的特征。一是效用的不可分割性。良好的購物環境由社會和消費者共同享受，不能將其分割成可計價的單位出售，也不能按照“誰付款、誰消費”的原則限定消費者。二是消費的非競爭性，即在一定的限度內，商品交易市場新增加的消費者并不妨礙他人對購物環境的消費，可以將其邊際成本視為零。三是非排它性。即要排除人們享用公共物品的成本非常大，以至于不可能做到。我們不可能禁止消費者進入商品交易市場購物。
　　（2）外部效應
　　外部效應又稱為外部性、外在性、外部影響等，是指生產者或消費者的行為影響超出了其自身，波及到他人或外界環境，而這種影響又未得到相應的補償或給予支付的情況。
　　商品交易市場在運營過程中，所產生的外部效應除了正外部性效應以外，主要帶來的影響是負外部性效應。
　　正外部效應：即生產者的生產活動對他人或外部環境產生了積極的影響，但又未能獲得補償時，便出現了生產性正外部性。主要表現為給消費者帶來的便利和實惠。
　　負外部性效應：生產者的活動給他人或外部增加成本或造成損失，卻沒有支付相應的費用的情況，就是生產性外部效應。包括：商品交易市場的開辦，對周邊交通、市容環境、居民生活等方面造成的負面影響；市場主辦方由于利益的驅動，對市場無限擴容造成經銷商經營的困難甚至虧損以及服務的缺失；經營商品存在較嚴重的侵犯知識產權；停車困難、消費限制等對消費者服務的欠缺等。
　　由于商品交易市場具有公共物品的特性以及其外部效應的存在，使得個人成本與社會成本之間、個人收益與社會收益之間都會出現不一致，僅靠市場自身難以有效發揮作用，于是，政府管制就成為必需了。
　　2、對商品交易市場這種一般競爭性的行業，依法實施政府管制符合WTO規則，也是世貿組織成員國通行的做法。
　　對于一般競爭性行業，是否需要實行政府管制，理論界似乎持不同意見。個別理論經濟學者基于對政府“失靈”和政府腐敗的擔憂和防范，對政府實施準入管制持懷疑態度。他們認為，過度進入與過度競爭是暫時的，不會持久地、無限地保持下去，價格機制會通過市場主體的理性選擇最終自動形成一定的平衡，完全無需政府來代替投資者作出選擇。但絕大多數學者從我國實際情況出發，強調指出，在我國當前，針對競爭性行業如商業、流通業的發展（包括商品交易市場），要加強政府管制。實施政府管制完全與WTO規則不矛盾，是世貿組織成員國普遍的、通行的做法。陳富良（1999）、楊蕙馨（2000）、曾建海（2000）、陳明森（2001）、董進才（2002）、程啟智（2002）、郭國慶（2005）、程艷（2006）等人強調，不是要不要管制的問題，而是必須加快流通產業進入管制的制度創新。
　　筆者贊同并主張對商品交易市場實施政府管制的觀點。純理論上的演繹和推理不能代替對現實情況的分析和判斷，把理論同現實對立起來更是錯誤的、荒謬的。實際上任何市場經濟國家，都面臨著如何處理政府與市場的關系問題，“要么政府”、“要么市場”的“二元論”思維模式是極其有害的。西方國家幾百年的歷史說明，任何市場經濟國家的發展都不能完全撇開政府的作用。即便是美國經濟學家如Spulber和Peltzman在總結美國微觀規制史時都承認，微觀規制在環境、產品和工作安全、醫藥產業、財務信息的公布、金融機構的運行以及勞動合同等等方面非但沒有放松和削弱，反而得到加強。復旦大學經濟系陳杰、羅鼎尖銳指出：“那種認為市場經濟就意味著企業可以不受政府制約地自由行動，自由地在各個市場之間進出的看法是不現實的。實際上，即使在英、美這樣所謂最自由的市場經濟國家中，政府對企業的規制也是大量而普遍的。”
　　一般競爭性行業在市場經濟中“失靈”主要表現在兩個方面：
　　
　　（1）信息不對稱。信息不對稱導致商品交易市場的“市場失靈”。信息不完全經濟理論認為，信息不完全所造成的市場失靈主要表現在兩個方面：一是完全競爭的條件要求信息充分才能保證交易雙方都達到自己的目標，達到市場均衡和資源的優化配置，相反如信息不充分就會造成市場失靈；二是指信息作為一種產品本身具有公共產品的性質，從而市場的供給是不充分的，為此交易雙方為獲取充分信息和處理信息都必然有成本，有時還相當高。北京商品交易市場由于信息不對稱所帶來的“市場失靈”主要表現在：一是從商品交易市場的供給者看，市場的開辦往往缺乏科學論證，盲目投資嚴重；廠商和經銷商經營的商品質量、型號、花色品種等也存在較大的盲目性。商業和商品資源不能得到合理有效地配置，甚至造成社會浪費。二是從商品交易市場提供產品的需求者看，即從消費者角度看，存在較嚴重的商品質量隱瞞、價格欺詐、售后服務缺乏保障等問題。市場普遍缺乏規范化管理，導致無序競爭、市場混亂，假冒偽劣商品盛行，市場信號失真等，從而制約了市場機制的正常作用。
　　（2）外部性問題。主要表現為競爭無序、知假售假、侵犯知識產權、對周邊環境的負面影響等方面。
　　3、對商品交易市場依法實施政府管制是保護市場競爭的需要。
　　競爭過度是當前北京商品交易市場發展中的一個主要問題。競爭過度主要表現為：（1）興辦商品交易市場一哄而上，數量過多，投資超高，規模偏大。（2）商品經營同質化嚴重，經營商品、經營方式幾乎千店一面。（3）相互壓價、惡性競爭導致商品價格扭曲。（4）廠商長期負債經營，虧損嚴重。經銷商經營困難，微利經營。市場投資者收回投資周期延長，還貸壓力巨大，加劇了整個社會的投資風險。
　　4、對商品交易市場實施政府管制是政府履行“市場監管”職責的需要。
　　縱觀北京市政府對商品交易市場管制的歷史，我們會發現政府管制權力配置上存在不少問題：一是政府管制權力過于弱化，導致“政府失靈”，商品交易市場建設長期處于無人管理的狀態。二是政府管制權力過于分散，條塊分割、條條與塊塊的矛盾導致多頭管理、政出多門。政府管制能力受到部門分割。政府對商品交易市場的進入退出、合并、安全、收費、經營等主要管制權被財政、商務、工商、城管、技術監督、安全生產、勞動等部門分割。致使多頭執法、多頭管理；名為齊抓共管，實則無人管理。對市場的監督管理存在“五龍治水”（工商、稅務、消防、技術監督、衛生防疫），多頭管理的現象。但是，市場發展遇到實際的問題時，這些職能部門卻無能為力，甚至相互推諉。
　　
　　（二）對北京商品交易市場實施政府管制的方式和主要內容
　　政府對商品交易市場的管制主要內容是法規管制、價格管制、市場準入和退出管制、服務質量管制、外部性的管制等方面。
　　1、規劃和發展管制
　　規劃管制：政府要重視與市場相關聯的整體規劃和基礎設施建設。對北京商品交易市場而言，即要“控制規模、改善結構、批零分離、鼓勵專業、調整布局、優化升級、創新管理”。
　　信息管制：在市場達到一定規模以后，要把建立現代化的信息管理和資訊體系放在重要的位置上，要在最大范圍內努力實現商品報價、供需關系、成交情況、物流配送等各類交易信息發布的規范化、細類化和定期常態化，使商品交易市場不僅在規模上，而且在信息上成為真正有代表性的交易中心。
　　2、法律和法規管制
　　管制必須建立在法治的基礎之上，而北京商品交易市場管制立法不足，必須加快政府公共決策和公共管理法制化建設，依法管理商品交易市場。一般來講，針對市場進入管制，我國政府主要采取許可制和項目審批制兩種形式。項目審批制是指政府采取行政手段，規制企業進入和投資的行為。進入許可是指對企業等在法律上一般被禁止的進入行動，限定于特定場合予以解除的行為。凡是實行企業進入或產品生產許可證制度的，都必須征得有關部門的許可，取得生產許可證后才有可能進入市場或生產產品的資格。項目審批制一般是以行政管制為基礎的，而許可制更多地是用法律手段對市場進入主體進行限制、約束與規范。北京商品交易市場的立項要經過審批，但長期以來審批程序不明甚至混亂，城建、工商、商務甚至街道、居委會等多部門都可以審批，造成政出多門、管理混亂。今后要探索建立一種高效、多部門聯動的項目審批制度。
　　商品交易市場經營、銷售的一些特殊商品，必須取得國家相關部門的生產許可才能在市場銷售，如食品、保健用品、兒童用品等。市場的管理者和經營者必須取得衛生許可、消防許可、質量許可、計量許可等才能開辦市場和開展經營活動。目前，這方面的管制缺乏明確的法律規定。
　　國家沒有專門的商品交易市場法。國家工商局1996年頒發了《商品交易市場登記管理辦法》；北京市人大常委會1997年頒布了《北京市生活消費品、生產資料市場管理條例》；2005年市工商局制定了包括蔬菜、糧食、鮮肉、活禽、散裝食品等十三項商品市場交易管理法規。目前，北京的商品交易市場管制主要以行政手段為主，今后要過渡到以法律管制為主。要抓緊制定相關市場管理和規范的法規或地方標準，強化法規管制。
　　3、價格管制
　　對北京商品交易市場的價格管制并不是去制定商品經營的價格，而是維護明碼標價、管制價格欺詐、維護市場價格形成機制，確保買賣雙方的合法權益，維護市場公平而合法的交易。
　　4、市場準入和退出管制
　　市場進入管制，是指為了防止資源配置低效或過度競爭，確保規模經濟效益和提高經濟效率，政府職能部門通過批準和注冊，對投資主體進入商品交易市場進行管理。在進入產業、進入規模、進入技術、進入方式方面，對所有的企業一視同仁，實行公平、公正的進入競爭。政府通過管制，可以防止過度進入和過度競爭，維護商品交易市場正常的發展。
　　具體來講，北京的商品批發市場迫切需要進行結構調整和全面整合，從追求量的擴張向質的提高轉變。在合理的規劃和布局條件下，一方面，控制無規模的市場盲目發展，市場建設應以改建、擴建為主，避免無效益的重復建設；另一方面，通過市場競爭的力量，對已有市場進行整合，鼓勵一些規模大、輻射面廣、實力雄厚的大型批發市場以控股、參股或建分市場的形式，跨地區兼并市場，或以聯合的方式增強輻射功能，擴大交易規模。對有場無市的“空殼市場”進行清理、關閉。同時，對市場結構進行必要的調整，重點發展社會區菜市場、農產品批發市場、規范消費資料和生產資料市場。對一些交易萎縮的消費品或生產資料市場應因勢利導，促其退出市場或向其他的分銷方式和經營形式發展。
　　5、服務質量管制
　　商品質量管制：確保所售商品質量符合國家有關部門的規定和要求。提升商品交易市場商品的質量和檔次，絕對杜絕假冒假劣商品進入市場。
　　服務質量管制：要大力提升商品交易市場內服務水平，為消費者營造良好的購物環境。
　　服務環境管制：包括場地、空間、音響、衛生、安全等方面的環境管制。
　　6、創新管制
　　即通過政府管制，促進商品交易市場組織形式的創新和規范。現有的商品交易市場組織形式并不規范，市場組織形式創新任務較重。應引導其以現代企業制度改組其組織形式，實行規范的企業化經營與管理將是商品交易市場的重要組織形式。政府可以在制度創新方面有所作為，促進商品交易市場制度化、規范化。
　　商品交易市場創新管制的內容有：
　　（1）制度創新。制度創新是商品交易市場戰略創新的組織保障。即引入現代企業制度和管理體制，理順政府與市場的關系。分離所有權和經營權，通過股份制改造，使商品交易市場單一投資主體的模式向投資主體多元化轉變。引導商品交易市場以現代企業制度改組其組織形式，實行規范化的經營管理。在商品交易市場內部可以規范經營者的行為，引導交易主體由個體經營向合伙制、股份制、有限責任公司等轉變。
　　
　　（2）品牌創新。許多商品交易市場既沒有明確的市場品牌形象，又沒有屬于自己的產品品牌形象。
　　（3）管理創新。管理創新要從宏觀和微觀兩個方面著手。宏觀上要健全商品交易市場的法律體系，嚴格審批，合理規劃；微觀上要健全各項規章制度，如服務承諾、質量保證、銷貨憑證、消費索賠等。
　　（4）市場創新。加強市場間的交流與合作，實現資源、信息、商品共享，聯手開拓市場。
　　（5）營銷創新。從攤位式的小規模批發向大型批發交易方式轉變，鼓勵經營大戶與生產企業建立穩定的工商關系，與消費用戶建立穩定的銷售渠道；提倡并鼓勵由一般的商品經銷向總代理、總經銷等現代營銷方式轉變，發展現代商業代理制；促進商品交易市場進一步向大規模、跨區域、遠輻射方向發展；鼓勵批發市場與現代商業流通業態形式相結合，如一些農產品批發市場和消費品專業批發市場，可與連鎖超市、倉儲式商場和便利店等聯合、為其配送商品，從而擴大商品流通規模，減少流通環節，降低流通成本。
　　（6）服務創新。交易市場通過提供配送、加工、分揀、包裝以及信息服務，不僅可以吸引更多的廠商入住，而且可以提高市場的知名度和美譽度。
　　7、外部性管制
　　由企業所興辦的商品交易市場，在為社會公眾和消費者提供服務的同時，可能會出現某些負外部性問題。因此，需要政府進行管制，矯正外部效應。“矯正外部效應，即由政府部門采取措施來排除私人邊際成本和社會邊際成本以及私人邊際效益和社會邊際效益之間的不一致性。”
　　（1）進一步強化商品交易市場的服務功能。
　　商品交易市場的最重要功能應是商品交易、價格發現和信息服務。特別是對于農產品市場而言，價格發現和信息功能對引導農產品生產和消費，處理好小生產和大市場的矛盾起到關鍵作用。由于農民一家一戶的生產方式，生產規模小，信息渠道相對狹窄。而農產品價格的變動信息和產品供求信息，對于指導農業生產和引導農村種植業結構調整至關重要。因此，商品交易市場應下大功夫強化價格發現和信息的收集、處理和加工和發布功能。
　　（2）加強對市場的管理，整頓市場秩序。
　　嚴厲打擊經營假冒偽劣商品的行為，打擊執法部門嚴格秉公執法。對商品交易市場的稅收管理也應逐步規范，對定額稅制應逐步加以完善，并應根據市場交易額的變化進行適當調整。特別是對于在城市中，商品零售已占市場交易總量的絕大部分份額的專業市場而言，對稅收制度的調整就更為必要，目的是為商品市場的競爭創造公平的環境。
　　8、管制者的管制
　　（1）政府角色重塑——解決政府在管理市場時的“錯位、越位和缺位”
　　——錯位的解決之道是“讓位”。
　　——越位的解決之道是“退位”。
　　——缺位的解決之道是“補位”。
　　（2）協調政府與市場的關系——建立政府與市場（企業）的伙伴關系
　　——加強對政府自身的監管。要堅持公開性與公正性。在管制手段上應當以法律手段為主，行政手段要慎重。行政管制具有很大的隨意性，可能導致管制權力的濫用，而且容易發生各行政部門之間行政權限劃分不明，交叉重復，爭權奪利。而法律管制是體現為一系列法規性文件，必須向社會公開，受社會檢查和監督。這就可以有效地避免行政管制的隱蔽性和主觀隨意性。
　　——大力培育市場中介組織。
　　（3）顧客導向——增強公務員的服務意識
　　——要從重視對商品市場的監管逐步過渡到監管與服務并舉。北京的商品市場已經走過了粗放經營的階段，開始進入集約化和規范化經營階段，商品市場迫切需要科學管理來升級換代，特別是面對新型零售業態（比如大賣場）與電子商務（網絡交易）的雙重沖擊下，如何幫助商品市場提升自身的競爭力，發揮聚集交易、帶動產業發展、進一步挖掘交易功能之外的產品展示、信息交流等功能，成為市場監管者的首要任務。
　　——要高度重視政府管制體制和手段的創新。商品交易市場政府管制的體制創新，即在政府管制低效（政府失靈）和市場失靈同時存在的情況下，政府該怎么辦？就是要實行管制創新和部分放松管制相結合、管制被管制者與管制“管制者”相結合。即實行協商性的政府管制，這就是政府管制體制創新的發展方向。要特別重視管制“管制者”。政府管制越位、錯位、缺位，政府管制過度或不足，都不利于北京商品交易市場的建設和管理。要通過改革，提高政府對商品交易市場管制的有效性。政府管制的手段也要創新。其中，特別要改革政府對商品交易市場的行政審批權，包括商品交易市場的布局規劃審批、資質條件審批、經營條件審批等。具體來講，要依法設定行政審批的范圍；完善行政審批程序；建立行政審批責任制。（全文完）
　　（作者為北京市社會科學院管理所副研究員）