監督法與司法監督

監督法的規定，是從制度層面，為個案監督之爭劃上句號，意味著司法監督制度走向明朗化。

監督法關于人大常委會對“兩院”工作的監督，也即通常意義上的司法監督，主要是通過聽取和審議“兩院”專項工作報告、執法檢查等形式，督促司法機關完善內部監督制度，重點解決審判工作、檢察工作中人民群眾反映強烈、帶有共性的問題。

從遼寧省興城市人大常委會成立特定問題調查委員會，作出決議“責成”法院撤銷原裁定，到湖南省衡陽市人大否決市中級法院工作報告，促使法院復查88件案件，喻示著通過聽取和審議工作報告、執法檢查等方式解決司法的共性問題，已成為司法監督的實踐選擇。

個案監督之爭塵埃落定

人大對司法機關具體案件實施監督，即人大個案監督，始于上世紀80年代后期。資料顯示，人大最早介入對法院具體案件的監督是1984年全國人大常委會有關機構對遼寧省臺安縣“三律師案”的監督。

1987年11月，《遼寧省地方各級人大常委會監督司法工作的暫行規定》率先對個案監督問題作出規定。此后，各省級人大常委會，甚至市縣一級人大常委會相繼制定了有關加強人大對重大違法案件監督的規定。上世紀90年代中期，個案監督在地方人大廣泛開展。但是，隨之而來的是關于個案監督的爭論，爭論焦點是個案監督的法律依據和運行規程。

支持者認為，憲法和組織法關于人大監督法院、檢察院的職權規定，就是人大開展個案監督的法律依據，人大司法監督當然可以包括具體案件。個案監督可以由人大常委會、主任會議、人大專門委員會及常委會工作機構分別開展。

反對者指出，個案監督缺少具體而明確的法律依據，人大監督案件會影響司法獨立。人大及其常委會組成人員缺乏司法實踐經驗，在常委會會議上討論一個案件明顯不妥，而以主任會議和工作機構的名義對司法案件的定性判決進行督辦或施加影響，在實踐中，往往是以人大常委會負責人的名義批轉的，其程序性公正令人懷疑。

在實踐和爭論并行的過程中，高層一直以保留態度對待個案監督。

1986年，全國人大常委會有關工作機構針對浙江省人大常委會關于“檢察院組織法第3條中規定‘如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員會決定’，這里的‘重大問題’是否包括‘重大案件’？”這一請示，作出的答復是：“重大問題”包括重大案件，但在工作中，對具體刑事案件處理，似以由檢察院與上級檢察院和有關部門研究處理為好。

1989年，全國人大常委會工作報告中曾有這樣的表述：“人大在監督法院、檢察院的工作時，不直接處理具體案件。對法院、檢察院的工作有意見，可以提出質詢和詢問。糾正錯案應當由法院、檢察院嚴格按照法律程序去辦。”上世紀90年代以后，隨著個案監督在地方人大廣泛開展，全國人大常委會對個案監督開始轉變，肯定中也包含慎重、穩健。

1999年11月，九屆全國人大常委會委員長李鵬在省、自治區、直轄市人大常委會負責人座談會上強調，人大對審判、檢察工作中重大違法案件進行監督，要遵循不直接辦案，不代行審判權、檢察權的原則，事后監督的原則，集體行使監督職權的原則，依照法定程序監督的原則，堅持黨的領導的原則等。

也就是說，人大即使開展個案監督，也只能是司法判決后按照法定程序進行監督。

足以表達高層對“個案監督”意圖的一件標志性事件是，1999年，為了加強及規范個案監督，全國人大內務司法委員會向全國人大常委會提交了《關于對審判、檢察機關重大違法案件實施監督的規定（草案）》，該草案經過兩次常委會審議，因引起廣泛爭議而中止審議。

監督法立法的20年時間里，個案監督一直是個飽受爭議的話題。監督法最后沒有規定個案監督內容。全國人大法律委員會主任委員楊景宇解釋說，依據憲法和有關法律的規定，法院、檢察院依法獨立行使審判權、檢察權，人大常委會對“兩院”工作的監督，主要是通過聽取和審議“兩院”專項工作報告、執法檢查等形式，督促司法機關完善內部監督制度，重點解決審判工作、檢察工作中群眾反映強烈、帶有共性的問題，促進公正司法。

至此，關于個案監督是否上升到立法層面的爭論已經塵埃落定。這意味著人大司法監督的內容和方向已經明朗化。監督法通過后，甘肅等有關司法案件監督的法規、制度旋即被廢。

衡陽“否決”與興城“特調會”事件

談及人大司法監督，有兩個牽動人大實務界和理論界的案例。

一個案例是，2007年，湖南省衡陽市人大否決市中級法院工作報告事件。

今年1月24日，衡陽中級法院工作報告因贊成票未達到應到代表人數一半以上，未能獲得通過，原因在于代表們對法院的工作不滿。衡陽中級法院竟被人大代表斥為“有法不依，司法不公；判人情官司，誰有錢幫誰；法院領導開茶樓；法院門難進、臉難看、事難辦”。

“否決案”敦促衡陽中級法院重塑公正司法形象。1月26日，衡陽市中級法院開始面向社會“開門整頓”。因整改效果明顯，3個月后，即4月29日，衡陽市第十二屆人民代表大會臨時會議全票通過衡陽市中級人民法院工作報告。

人大代表以審議、批評，甚至否決工作報告方式實行監督，被公眾普遍譽為人大司法監督促進公正司法的經典案例。

衡陽中級法院的整改報告顯示了“否決”的力量。這一報告顯示，針對“有法不依，司法不公”問題，衡陽中級法院重新復查了公眾對法院不滿意的88件案件，決定再審的案件7件，糾正執行不當、不快的案件12件，9件呈請上級法院復查，對涉及基層法院的案件，督辦26件，限期審查完畢，其中已糾正3件。部分人大代表反映強烈的少數法院工作人員違法違紀行為成為整頓重點，共收集、查訪法官違法違紀線索12條。

另一個案例是，2003年，遼寧省興城市人大常委會成立紅崖子糧庫執行案件特定問題調查委員會，并根據自己的調查結果，“責成”興城市法院撤銷原裁定。

據報道，1997年，遼寧興城市紅崖子糧庫卷入一場經濟糾紛案。經過初審、二審程序后，糧庫的一些財產被興城市法院查封。法院委托一家會計師事務所對財產進行評估，準備給原告抵債。紅崖子糧庫認為，法院的執法過程中有失公平，不但造成了糧庫的直接損失，也造成國有資產流失，向興城市人大常委會提出申訴。興城市人大常委會經過討論后作出決定，就紅崖子糧庫的申訴案件于2003年7月成立糧庫執行案件特定問題調查委員會，介入調查。根據調查結果，興城市人大常委會作出一項決議，責成興城市人民法院撤銷原裁定，對案件按照法律程序重新審理。興城市人民法院立刻按人大決議對此案按程序進行了重新調查審理，并于2003年7月8日作出民事裁定書，裁定撤銷該法院下達的執行裁定書。

興城市人大常委會責成興城市法院撤銷一執行裁定的決議，由于牽涉到是否“越位”監督法院等敏感問題，引起了激烈的爭論。

盡管興城市人大常委會的調查和處理效果較為明顯，但是仍然受到質疑。憲法與人大制度研究資深專家蔡定劍教授認為，人大監督法院案子，作出直接涉及法院判決和裁定的實體性的決定，有可能造成對法院審判的干涉，“給人一種取代法官做出判斷和裁定的印象”。

從遼寧省興城市人大常委會成立特定問題調查委員會，做出決議“責成”法院撤銷原裁定，到衡陽市人大否決市中級法院工作報告，促使法院復查88件案件，喻示著通過聽取和審議工作報告、執法檢查等方式解決司法的共性問題，已成為司法監督的實踐選擇。

司法監督的方向

實際上，立足宏觀的共性問題，而不是微觀的個案，漸漸成為高層關于開展司法監督的導向性意見。

九屆全國人大5年中，李鵬委員長在不同場合多次強調，人大對司法工作的監督，主要是執法監督。在涉及個案時，人大可以依照法定的程序向司法機關提出詢問和質詢，在自己的職權范圍內進行調查，提出處理意見，但不干預正常的司法程序，更不能代替司法機關辦案。

“根據全國人大職能，不對個別案件進行監督，以確保司法機關獨立辦案。”全國人大內司委副主任委員顧金池認為，從根本上保證公正司法還要靠司法機關自身的制度建設，比如堅持司法公開，推進司法改革等，這是最主要的。司法監督的主要目的是推動司法機關的內部制度建設。全國人大常委會副秘書長喬曉陽指出，憲法對各國家機關職權劃分明確，人大可通過質詢方式監督，最后還可以行使罷免權。如片面強調個案監督，很可能是換一批人腐敗。

十屆全國人大常委會延續了“宏觀監督”這一思路。2003年，全國人大常委會把解決超期羈押問題作為監督重點，督促和支持“兩高”和公安部集中開展了全面清理超期羈押問題的專項工作。超期羈押案件由2003年的24921人次減少到2005年的271人次，并形成了一套解決超期羈押問題的長效機制。

從2004年至2006年，全國人大常委會連續3年聽取“兩高”專題工作報告，主題分別為加強基層法院和檢察院建設、加強審判監督和法律監督、規范司法行為和執法行為。“全國人大常委會對司法機關工作的監督，著眼于普遍性問題。”有關人士指出，司法監督工作的指向，是超期羈押、打官司難、執法難問題，而不是對具體個案的監督。

司法監督的規程

從現實情況看，司法不公、司法腐敗現象在一些地方很嚴重。為了促進公正司法，對“兩院”加強監督是必要的。人大對司法機關進行監督是憲法原則，而司法機關獨立行使職權也是憲法原則。開展司法監督，應當在兩個憲法原則之間行走，應當依據法定規程進行。

依照憲法和有關法律規定，人大常委會開展司法監督，包括法律監督和工作監督兩個方面。一是法律監督，按照監督法的規定，全國人大常委會有權審查“兩高”作出的同法律規定相抵觸的司法解釋，并依法作出處理。2007年元旦，廣州律師周玉忠向全國人大常委會寄出了一份快遞，請求全國人大常委會對最高人民法院的《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》進行審查，呼吁城鄉“同命同價”。全國人大常委會一旦啟動備案審查監督的程序，將意味著有明確的處理結果。但是，這一法律程序不會輕易啟動。

二是工作監督。工作監督包括聽取和審議專項工作報告，開展執法檢查，受理人民群眾的申訴、控告，詢問、質詢、特定問題調查，審議和決定撤職案等多種形式。監督法突出了人大常委會對“兩院”工作的監督，主要是通過聽取和審議“兩院”專項工作報告、執法檢查等形式，督促司法機關完善內部監督制度，重點解決審判工作、檢察工作中人民群眾反映強烈、帶有共性的問題，如告狀難、執行難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯案不糾、司法不公等問題，促進公正司法。

“對于人民法院和人民檢察院的工作實施經常性的監督，也要抓住審判工作和檢察工作中影響司法公正的傾向性、普遍性的重大問題進行監督，促進公正司法。”2006年11月8日，全國人大常委會法工委副主任李飛在“中國人大網”解讀監督法時指出，聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告，是人大常委會行使監督權基本的、主要的形式。

監督法規定，人大常委會確定聽取和審議“兩院”專項工作報告的議題的基本途徑，是本級人大常委會在執法檢查中發現的突出問題，人大代表提出的建議、批評和意見集中反映的問題，人大常委會組成人員提出的比較集中的問題，人大專門委員會、常委會工作機構在調查研究中發現的突出問題，人民來信來訪集中反映的問題，社會普遍關注的其他問題。還有，可以要求“兩院”向本級人民代表大會常務委員會報告專項工作。

人大常委會開展司法監督有兩個程序，一個是法律程序；另一個是工作程序。

在司法監督中，人大常委會集體行使職權，比如聽取和審議專項工作報告、執法檢查報告等，這是法律程序。而主任會議，人大專門委員會、常委會工作機構的調查、初審、發出有關建議書等，屬于工作程序。工作程序為法律程序服務，不是法律意義上的司法監督。

還有，由人大專門委員會、常委會工作機構、主任會議或者分管副主任向“兩院”轉交人大代表和人民群眾反映的涉法涉訴問題，也不屬于法律意義上的司法監督。李飛指出，轉交這些信訪反映的問題，“作為啟動‘兩院’內部監督機制的一個渠道，起了積極作用。這樣做是可以的，但不屬于人大常委會集體行使對‘兩院’工作的監督職權，而是屬于處理涉法涉訴的信訪工作問題，監督法對此可以不作規定”。