中國政府監管體制的戰略思考

摘 要：監管在政府行政治理結構中扮演著重要的角色，對社會經濟發展影響至關重要。伴隨著監管體制在中國的確立和發展，需要從全局高度來思考整個政府監管體制問題，重新明確監管體制建立的基本原則，反思現行監管體制的不足，提出下一步完善我國政府監管體制的戰略對策和建議。

關鍵詞：政府監管；獨立性；監管體制；行政體制改革

中圖分類號：F120-2文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2007）12-0030-06

現在來回顧中國的經濟改革，我們發現1993－1994年是一個分水嶺，這一年度的中共十四大確立了建設社會主義市場經濟體制的戰略。正是在這一年度，國企改革從簡單的放權讓利推進到建立現代企業制度；為應對東亞的金融危機，政府實施的經濟軟著陸也意味著從國民經濟的計劃調節開始過渡到宏觀經濟調控。也正是在這一年，隨著滬深證券交易所的成立和聯通公司的誕生，宣告了政府監管制度的首次亮相。十二年來，宏觀調控長袖善舞，國企改革方興未艾，而政府監管，也因證券黑幕、電信拆分、電力廠網分開、煤礦事故頻發、藥品假冒偽劣等事件推波助瀾而日趨見熱！尤其在十六屆三中全會和兩會期間，與監管有關的事件不絕于耳：中央政府取消了一千多項行政審批、成立國家銀行監督管理局、在國家藥品監督管理局的基礎上新組建國家食品藥品監督管理局、國家安全生產監察局升格為國務院直屬局、新組建國有資產監督管理委員會；此外，繼國家電力監管委員會正式亮相后，《電信法》立法進程加快，國家電信監管委員會呼之欲出。

這么多的行政機構冠之以“監管”，而且行政許可法主要針對的也是準入監管，城市公用行業市場化和民營化后同樣面臨著監管制度的建立。面對如此之大的一個“監管市場”，作為一個長期關注、研究政府監管和參與監管改革的學者來說，筆者理應感到興奮。但興奮之余卻又深感擔憂，因為監管制度作為一種公共商品，雖然存在這么巨大的市場需求，但如果制度供給者偷工減料，就難免產生出大量“假冒偽劣”的產品。畢竟至今為止，我們尚未看到一個能夠真正跟國際接軌的合格的“監管者”。以至于有人哀嘆，監管的旗幟在中國究竟能夠打多久？本文企圖通過反思和展望來嘗試著回答這個問題。

一、政府監管體制建立的基本原則

首先需要聲明的是，筆者是在與“規制”和“管制”同義詞的意義上使用“監管”一詞的，這樣做只是因為在中國“監管”已經成為一個約定俗成的官方用語，盡管本人更愿意使用“管制”來對應這三者共同的英文詞“regulation”。關于監管的定義，在行政法學的意義上，政府的行政監管是一種外部行政行為，是發生在特定行政主體和具體行政相對人之間的一種直接的行政法律關系。而在經濟學家看來，政府的行政監管是行政機構通過法律授權，通過制定規章、設定許可、監督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為對社會經濟個體的行為實施的直接控制。它的最終目的是要增進公共利益或合法私人利益，并使之避免或減少由個體經濟決策（生產、銷售及價格行為）帶來的損害。

既然監管制度是現實可欲的，那么接下來的問題就是如何建立一個好的監管體制。正如喬斯科（Joskow，2001）所說的“好的監管制度的標準‘處方’一般包括這樣一些條款：獨立性、透明性、可問責性、專業性和可信性。這些條款表達了監管制度的重要原則，其具體實施則必須謹慎地應對不同國家的法律和政治制度。” 他既指出了建立監管體制的基本要求，又強調了其本土性的制度稟賦。筆者認為，這些條款是喬斯科根據發達國家的監管經驗歸納的結果，如果要研究和分析中國的政府監管，則從中國大陸或大部分的發展中國家的制度稟賦出發，至少還應該再增加“合理性”、“合法性”和“高效性”三個條款。而且上述各條款在包括中國大陸在內的后發國家的制度語境下，其外延也需要增加一些特別的補充。

1-獨立性原則

獨立性原則指的是監管機構在組織上與政府政策部門分開或相對分開。這種結構分離的必要性，并非指“獨立”的監管機構不受政府政策的約束，而是指它能夠獨立地執行監管政策而不受利益相關方的干擾，尤其是不受可能作為現有公司股東的政府政策部門（如中國的國有企業管理部門）的不合理干涉。獨立性原則要求無論是單獨設立的還是隸屬政策部門的監管機構都應該具備充分明確的獨立性，即為了保持它的獨立性，都必需通過或修改專門的立法，明確它的職能及其與其他行政機構或大部內其他分支機構的關系。在中國，更加值得強調的是，在同時擁有宏觀政策制定和微觀監管職能的綜合性政策部門，以及在同時擁有行業政策制定、直接管理行業內國有企業并同時承擔對行業內非國有企業監管的行業主管部門中，部門內外專業型監管機構獨立性的原則尤其必須得到重視，否則就無獨立性可言。

2-合理性原則

合理性原則是指監管的設立及其監管規則的制定都必須獲得基于理論論證和相關利益集團博弈共識的合理性，并以其作為監管機構預算的依據。而且政府還要求監管機構對擬出臺的監管政策進行成本效益分析，并對監管政策的后果進行事后評價。這一原則的實現在具備成熟的政治和法律過程的西方發達國家，也許不是太大的問題，但在政治和法律制度不健全的國家，如缺乏這一原則的有效實施，政府即完全可能濫設監管機構，而監管機構則可能濫用其行政權力，通過制定大量不合理的監管政策開展尋租活動，從而增加被監管者的各種成本。

3-合法性原則

合法性原則是指所有的監管機構的產生及其監管權的執行，都必須立基于嚴格的法律界定。這實際上是政府監管的法律合法性完善的問題。行政監管的法律合法性完善，有三層含義，一是要根據行政組織法的程序產生監管機構；二是要根據行政監管的合理性原則，嚴格界定其職能范圍及其行使方式，并通過新的立法或修改現有實體法，對缺乏合理性的監管制度給以廢除，同時保留和完善合理的監管制度；三是通過制訂行政程序法或專門的行政許可法，建立政府監管的合理程序和監管者的監管結構。合法性原則既是樹立監管機構獨立性和權威性的需要，更是保障被監管者合法權益的需要。

4-透明性原則

透明性原則是指監管機構的職權范圍及履行其職權的程序，以及其所制定的監管政策和監管規章，都應該完全對公眾尤其是被監管對象和所涉之利益群體高度公開。同時監管的結果也要進行公開評議。監管機構必須依法借助各種媒介讓受到監管行為影響的利益群體獲得有關監管行為的信息知情權和充分參與權。在涉及到特別行政許可授予、價格制定和行政裁決的時候，這一原則尤其重要。因此，有關政務公開的法律至關重要。

5-可問責原則

合理設定原則和獨立性原則并不能完全保證監管行為的公正、公開和公平。尤其在后發國家，即便在形式上滿足了合法性原則，監管機構依然擁有大量的自由裁量權，監管機構在缺乏有效制衡和監督的條件下，很容易做出不作為、濫用權力、歧視性執法和違背程序等行政違法行為。為防止這些行為的產生，一方面，要建立完善的行政程序制度和外部監督機制；另一方面，要最大限度地強制行政機構公開其內部信息；再次，必須加大行政違法行為的法律責任。實現這一原則的最終保障在于健全的低成本的司法審查制度和行政賠償制度。

6-專業性原則

專業性原則是指監管機構必須具備高度專業化的行政官員和專業化的基礎上合理配置的知識結構（技術、經濟、法律、審計、管理），以及充足和先進的執法技術手段。這項原則是由經濟性監管行業的經濟技術之復雜性和多變性，以及社會性監管必須依據事先制定的經濟技術標準和事后對監管事故的取證判定難度所決定的。專業性不足，既無法設計出良好的監管制度，也無法及時有效保障弱小的競爭者和消費者的權益。這項原則的實現，既有賴于競爭性上崗和高薪養廉取向的公務員法，也有賴于公共預算制度的完善。

7-高效性原則

高效性原則是指除了要求監管機構內部的分工合理和管理高效，還要求監管權力必須在橫向和縱向的監管機構之間合理配置和信息共享基礎上的有效協調。這項原則對轉型國家尤其是中央和地方政府關系缺乏明確界定的大國體制尤其重要。

8-可信性原則

可信性原則是指，監管機構執行既定的監管政策一定要果斷，要保證規則得到貫徹；同時要保障政策的一致性和穩定性，避免朝令夕改。這一原則能夠保證被監管者尤其是投資者的行為預期，從而樹立監管者的權威性。因此，這一原則要求監管機構的政策和規則不能應執法能力不足和政府換屆或監管機構領導人變更而隨意放棄或變更。

一、對我國現行監管體制的審視

如果從1993—1994年度算起，大規模的監管制度建設在中國只有短短13年的歷史，客觀而言，其效果是很不理想的。更為尖銳的評價應該是，政府監管不但未能有效治理“市場失靈”，反而因監管權力的濫用和虛設而導致了更嚴重的“市場失靈”。因為監管的普遍失效，不僅抑制了市場和社會自律治理的有效性，甚至導致了市場秩序惡化，被監管企業、消費者和社會因而承擔了過多的成本。我們不妨從經濟性監管和社會性監管兩個領域分別簡要地來說明這一判斷。

在經濟性監管領域，我們看到的是一種監管機構“傍大款”的現象。首先，以行政性國有壟斷企業為主的“被監管者”（如石油天然氣企業、電網企業、國家鐵路、國家郵政、四大商業銀行、中航油以及城市公用企業等）濫用壟斷行為（壟斷定價、縱向控制、阻礙互聯互通）長期得不到遏制，工商企業用戶和消費者權益因而受到損害。其次，建立在行政性壟斷基礎之上的嚴重的行業準入歧視性監管，限止了民營企業的競爭，導致某些瓶頸產業難以更快發展。再次，許多競爭性行業存在市場秩序混亂（如證券市場黑幕交易、藥品交易腐敗叢生、房地產業暴利）等。但在這些壟斷事件的背后，我們看到的是監管者往往站在壟斷者一邊的怪象。

在社會性監管領域，我們看到的則是“問題都出在地方”的現象。隨著市場化改革的深入和經濟增長的加快，社會性監管的行政執法效果反而日趨惡化。首先，消費者權益難于實現。很顯然，消費者權益保護制度的建設和完善程度遠落后于消費者自我保護意識的覺醒程度。消費者為得到被侵害的權益而付出的代價（如自我舉證、自行申請質量檢測過程所支付的錢財、時間）往往讓消費者望而卻步。其次，居民的健康、安全正受到日益下降的產品及服務質量的威脅。大到建筑物，小到電源開關無處不在。藥品、食品等產品的假冒偽劣現象讓人震驚，醫療事故曝光頻繁。再次，職業安全與衛生水平下降。十多年來，惡性及重大生產事故逐年小步遞增（尤其是煤礦和交通運輸行業），死傷人員也不斷增加，職業性疾病患者的發生及死亡數也一直居高不下。企業，尤其是鄉鎮企業、外資企業存在大量不遵守勞動安全與衛生標準的現象。此外，環境狀況在惡化。環境保護有法不依、執法不嚴、違法不究的現象隨處可見。現在，以城市為中心的環境污染仍在發展并迅速向農村蔓延，資源浪費、生態破壞的范圍仍在擴大。一旦上述各領域事故發生，我們發現往往是地方政府官員（而非中央或地方相關監管機構）在承擔行政責任。

一般來講，監管體制應遵循獨立性、合理性、合法性、透明性、可問責性、專業性和執法能力、高效性和可信性等八項原則。筆者不妨對照監管八原則來一一檢查中國監管體制的現狀。

1-獨立性

無論在經濟性監管領域（壟斷產業）還是在社會性監管領域（居民安全和健康），中國目前的行政監管機構都不同程度地存在政企不分、政事不分、政資不分和政社不分的事實。一些機構存在集宏觀調控、市場監管和公共服務三項職能或其中兩項職能為一體的現象，不但使其本身的市場監管難以做到公正公平，而且還嚴重影響了其他專業監管機構的獨立性，使后者難以完全發揮其監管職能。

如國家發改委，除了制定國民經濟和社會發展規劃，還具有投資審批和價格監管的職能，而實際證明，它的后兩項監管職能的效果較差，但由于沒有法律約束，卻不用承擔任何責任。如鐵道部，集鐵路產業政策、行業準入監管和政企不分為一身，固守著行政性壟斷，使民營資本難以進入鐵路行業，導致鐵路依然是制約國民經濟發展的瓶頸。衛生部也存在類似問題。再如國資委，主管中央國有企業的資產、人事和財物，如果監管機構（如電監會和證券會）的監管政策（如價格調整和信息披露）可能影響到國有海內外上市企業的利潤，則必然會受到國資委的反對。

如果不改變這種狀況，行政監管機構就很難具備獨立性，很難擺脫部門偏好，從而難以在中立立場上公正執法，或者難以有效利用有限的行政資源，從源頭上遏制尋租和腐敗的機會主義傾向。

2-合理性

隨著市場主體多元化和市場資源配置的作用逐步加大，有些機構設置所立基其上的行政職能實際上在逐步減少，他們的存在反而有礙經濟社會體制的深化改革。如信息產業部，除了對無線電頻譜和幾大基礎電信運營商進行互聯互通監管外，其他的職能幾乎完全可以由市場和協會組織去承擔。再如體育總局、廣播電影電視總局、文化部、教育部、衛生部，其下屬的事業性單位基本走上了企業化運作的軌道，隨著這些領域民營經濟的逐步壯大，這些機構的存在很難為這一新生的市場提供公平競爭的市場環境。因此，應該逐步弱化這些機構的行政職能。雖然行政審批改革依據《行政許可法》確立的合理性原則對現有行政（監管）機構的審批性職能進行了一些廢除，但大量實質的行政性審批職能卻因為“合法”而被保留下來，這些被保留下來的審批職能又通過新的機構改革“三定方案”被再次合法化。

3-合法性

我國的行政管理體制改革一直缺乏完善的法律環境。在發達國家，進行一項行政改革，必須進行相當長時間的立法工作。比如說要成立或者撤銷一個機構，都要通過相應的法律來規定。而我們的機構改革不是這么做的，通常是采取“三定方案”（定機構、定職能和定編制），這樣做出現過很多問題，一些行政機構并沒有合法的地位，也沒有一部法律來授權他管理這個行業。

比如說《藥品管理法》是1984年頒布的，當時的行政管理部門是衛生部，1998年機構改革以后，成立藥品監督管理局，但對這部法律一直沒有修改，行政主體還是在衛生部，而“三定方案”實際上把藥品管理的權力給了藥監局。直到新的《藥品管理法》于2003年9月1日才通過，這中間存在這么長時間的法律真空，這會影響到現行執法機構執法的權威性。而成立藥品食品監管局后，卻又依然沒有對食品法進行修改，食品執法實際上依然屬衛生部的職能。再比如電力體制的改革，1996年修改了《電力法》，電力部撤銷后把電力管理的權力交給國家經濟綜合管理部門（國家經貿委），這個體制運作了幾年，但恰恰好法律沒有規定它的具體設置和人員配置，所以電力管理一直處于松散的狀態。2002年成立的電力監管委員會也不是法律產生的，因此電監會的處境至今仍很困難。這意味著它今后很長一段時期內必須通過輿論和領導關系，逐步將合理的職能爭取過來。而電監會的難題如果不盡快解決，將會影響到電信、航空、鐵路以及能源等后續監管機構的運行模式。

4-透明性

由于至今尚未頒布一部政務公開的法律或法規，因此，監管機構的透明性與其他行政部門一樣參差不齊。監管政策或規則產生的公開性和公眾參與度之低自不必說，就連最需要透明的聽證會也是如此：聽證材料、聽證代表的選擇、聽證程序、聽證記錄等不但很不完全地向公眾公開，甚至聽證代表也只能在極短的時間（一般是半月以內）內來消化專業性較強的聽證材料。因此，聽證會被公眾貶為“安民告示”和“黑箱操作”也就不足為奇了。

5-可問責性

可問責性的問題尤為嚴重。第一，許多具有監管權力的部門（如發改委）本來就沒有相關的法律來約束其行為，可謂問責無憑。第二，一些新成立的監管機構（如電監會和藥品食品監督局）因為其有一些權力并非法律授予，而是與其他相關部門聯合執法，這就為遭遇問責時推諉責任留下了余地。第三，即便有了較為完善的法律（如證券會），但由于《行政訴訟法》的受案范圍不涉及抽象性行政行為，因此，由抽象性行政行為引發的具體行政行為的被訴，同樣得以逃避司法的審查。第四，即便司法審查可以介入，卻由于司法的不夠獨立，對行政機構的問責也大打折扣。第五，公民行政訴訟的成本過高，以至因可能獲得的行政賠償過低不足以彌補成本而最終放棄問責。

6-專業性和執法能力

專業性不足是現有公務員制度的缺陷造成的。一方面，忽略經驗和缺乏競爭性的官員選擇機制難以真正吸引到一個監管機構所必備的專業性人才。另一方面，政府官員名義收入過低也難以吸引懂監管技術和熟知監管細節的高水準的人力資源。因此，進入行政監管機構的很可能是二三流的人才，而且進入后也不可能將全部精力投入到監管業務學習中，反而會使他們對有助于改善自身經濟利益的潛規則更感興趣。

不僅如此，由于行政資源大部分用以維持機構的正常運作和官員的工資和福利，大多數監管機構都存在硬件性執法能力欠缺，監管信息收集和處理所必需支出（如調研、儀器設備、外購咨詢服務）、快速執法所需的實物工具（如車輛、庫房等）等無法完全滿足，甚至還不如被監管者的水平，因此，監管的效果可想而知。

7-高效性

在中國，同一領域存在若干行政機構交叉重疊管理，但職責不明，最終難以問責的現象甚為普遍。如醫療和藥品領域，即有發改委、財政部、衛生部、勞動社會保障部、食品藥品監督管理局、中醫藥管理局、人事部、工商行政管理局等多個部門插手，而它們之間卻嚴重缺乏互相協調的有效機制。面對公共醫療嚴重短缺、醫藥費用高漲不下、假冒偽劣食品藥品泛濫、醫患糾紛頻出的現實問題時，往往是面面相覷，束手無策。同時，在若干領域采取的中央和地方政府雙重領導、省以下垂直管理的體制效果也不佳。如食品藥品、工商、環保、安全生產等領域，由于地方保護主義和中央及省一級行政資源不足的原因，導致許多大型的違法案件難以得到及時有效的處理。

因此，在我國的監管機構之間，同一項監管權，無論縱向的還是橫向的分配，都存在混亂的狀況。加上預算內行政資源的稀缺，政府監管機構的效率低下就可想而知了。

8-可信性

監管機構可信度不高也是普遍存在的。第一，中央監管機構制定的監管政策或法規往往在地方層次上失效，使得其政策的可信度大打折扣。第二，政府機構往往不是由單項法律來產生，間歇性的機構改革使一個政府部門的去留變得很隨意，由此可能造成政府職能的真空以及政府交接時會存在權責不對等的情況，必然使政府的信譽受到打擊。第三，監管機構的領導人往往是非專業化人才，領導人的頻繁變動必然導致政策的不穩定和不一貫。第四，由于缺乏獨立性，監管機構的監管政策往往受到其他政府機構的干擾和強勢利益集團的“俘獲”，由此導致其在公眾心目中公信度的下降。第五，監管機構處理應急事故的能力低下（如生產事故、假劣藥品和食品、環保事故等），也同樣嚴重削弱其可信度。

二、監管體制在中國為何水土不服

19世紀末在美國肇始的政府監管，是為了克服法院在處理小企業和消費者遭大企業侵權時的低效率和腐敗，進步主義運動和兩次世界大戰之后，美國以經濟性監管為主的獨立性監管體制基本成形。但在20世紀70和80年代，一方面是社會性監管運動的興起，另一方面卻是經濟性監管的全面收縮，直到目前進入到對監管者進行監管的成本—效益分析階段，監管機構的獨立性同時受到削弱。相比之下，歐洲國家在二戰之前基本通過司法體系（包括行政司法）在維持經濟秩序，而二戰之后廣泛的國有化運動使經濟性監管一直沒有市場。只是到了20世紀80年代后，才開始大規模的私有化并由此相應建立起獨立性的監管制度，并對美國式的監管制度多有創新，如激勵性監管和監管治理理念的實行。這一切監管制度的發生和變革都是在歐美早已成形的市場經濟的政治和法律制度框架內所做的邊際改善，都是在資本主義制度下正常發生的事情，因此，不會出現一種制度名不符實的現象。

但是與資本主義國家對經濟的干預相比，我國改革前的計劃經濟可以說是一種全面而徹底的國有化和管制。因此，20多年來的改革實際上是一場逐漸拓展的放松管制的運動，它的主要特征是在保持國有企業主導地位的同時，由競爭性產業開始，然后在某些壟斷性產業，逐步引入民間和國外資本。這種變化，體現在政府管理機構身上，其取向就是由運動員到裁判員的過渡，由具有私人利益的“老板”向代表公共利益的中立監管者的過渡。但這種過渡到目前為止還基本上是以經濟體制改革為導向的，并沒有根本觸動傳統計劃經濟下的社會和法律制度，政府角色向公共服務型的轉化依舊落后于經濟的發展。

應該認識到，在中國監管制度作為行政體制內應對市場經濟的發展而產生的一種變革，本來就是一件超越現有制度稟賦的壯舉，我們在移植西方監管制度的時候難免會出現上述所分析的水土不服現象。但不管對監管制度在中國的命運持悲觀或樂觀的態度，對其水土不服背后的制度稟賦進行考察和分析都是必要的。

1-政府對國有企業持有多重目標或有私人目標

在稅收體制失效的情況下，計劃經濟體制下遺留下來的國有企業成為政府“公共”資金的主要可控制來源。因此，國有企業的目標一直無法專注于企業利潤最大化，而政府在一直規避建立公共財政制度的同時，其實是把國有企業作為“小金庫”來看待的。這種現象在基礎設施領域和資源利用型產業體現得尤為明顯。與私有化運動前的歐洲和日本等國的情況相類似，我國在基礎設施產業也一直采取國家壟斷經營的方式，但政府對這些產業內的國有企業的管理卻從未向上述國家那樣按照公法體制來進行，而從1994年起開始推行的私法即公司法的體制，實際上是一種缺乏理論邏輯的做法，國有獨資企業的性質和政府的責任一直沒有得到明晰。因此，我國經濟性監管制度的建立，其微觀背景與歐日等國大相徑庭：后者是在大規模放松管制和私有化的同時開始建立政府監管體系，而我國則基本上是在有限放松進入管制而很少民營化的前提下開始的。屹今為止，我國政府與可競爭產業內的國有企業依然維持著政企不分、政資不分的關系。政府原先的行業主管部門目前實際上既扮演著管制者（對系統外的市場進入者）的角色，又扮演著管理者（對系統內國有企業）的角色。政府甚至不顧輿論的壓力，在盡可能地維持和強化所謂的“行政性壟斷”。這恐怕是基礎設施產業及其監管改革所面臨的最大障礙。

2-政府監管的委托代理關系不盡相同

發達市場經濟國家的政府監管，是在選民→議會→政府→監管者的逐層委托代理環節中建立和運行的。選民（包括生產者利益集團和消費者利益集團）利益通過議會的立法得到反映，又通過獨立的司法審查得到補救，監管者的行政權始終受制于立法和司法的監督。而我國的政府監管，基本上是在行政系統內部建立和運行的。由于“選民”和立法機構之間的委托代理關系不夠健全，他們對立法的影響非常有限，而立法和司法機構對行政系統的監督又明顯乏力。這就難以保證行政機構在行使其監管權時，能夠充分兼顧各利益集團的利益，而且當弱勢利益集團利益受到損害時，也難以得到充分的法律救助。

3-行政組織的合法性不足

行政法學理論告訴我們：現代行政法體系是由行政組織法、行政行為法以及監督行政和救濟法組成的。改革開放以來行政法治建設的成果，體現在行政行為法方面，我國已經制定了立法法、行政處罰法和行政許可法。體現在監督和救濟法方面，則制定了國家賠償法和行政訴訟法，以確保行政機關公正地履行其權限。但在行政組織法方面，雖然新近出臺了公務員法（應該說是一部很糟糕的法律），至今依然缺乏一部綜合而完善的行政組織法，以制約憲法賦予國務院及地方政府設立其行政機構和組織經濟社會活動的權力。正由于此，每屆政府制定的“三定方案”在得到全國人大的認可后，取得了近似行政組織法的地位，而它的隨意性和常變性又使得它很難具備行政組織法的嚴肅性和權威性。

“三定方案”的制度缺陷是非常明顯的：第一，機構改革容易受到行政領導人價值偏好的影響，缺乏長遠的目標和對許多具體問題（如公務員制度、機構撤并和新建、職能調整和分配、編制和行政經費等）進行細致深入的研究，并在此基礎上堅持不斷地貫徹，導致行政機構在政府換屆之際甚至很長時期內，工作缺乏穩定性和延續性。第二，中央政府機構與地方政府機構的改革步調不一致，往往到下一輪改革開始時，上一輪地方機構改革還未結束，由此造成中央政府和地方政府之間由于機構設置的混亂而缺乏有效的信息溝通和行政協調。第三，許多改革習慣于“一刀切”，如不考慮具體機構的工作負荷差異，人員編制按同一比例削減。第四，由于大規模和頻繁的機構調整，造成行政資源的大量浪費，也造成行政交易成本的上升，從而降低了行政機構和政府的可信度。

4-中央和地方政府之間缺乏明確的事權和財權劃分

我國雖然屬于單一制的國家，但究竟是分權性的還是集權性的則很難斷定。一方面，我國憲法規定，地方政府對地方最高權力機關人民代表大會負責，并對政府的行政權力進行了明確的劃分，似乎具有英國式的地方自治特點；另一方面，憲法又規定，我國的國家機構實行民主集中制原則，并授予最高行政機關國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分，這與法國式的中央集權又更為相似。因此，在這種兩可的法律規定形式下，地方政府的實際權力就需要通過上級政府授權的形式獲得，由此決定了地方政府實際上是中央政府的派出機構，必須服從中央政府的領導；中央政府可以隨時委托地方政府各種行政事務，地方政府則必須接受中央的調遣和指揮，充分履行中央政府的政策。

政府的財力是其履行社會公共事務管理職能的基礎。我國雖然從1994年采行分稅制，理順了中央和地方政府間的財政關系，并且使中央政府的財政收入占到政府總財政收入的60%左右。但由于沒有實行公共財政制度，政府的職能及其在政府間的配置一直模糊不清，政府的財政收入和支出的總量及結構就失去了其合理評價的基礎。一方面，我們看到政府把大量財政收入用于非公共領域（如競爭性的國有企業、非公共性的社會組織）和政府機構本身的炫耀性消費；另一方面，大量需要政府供給的公共事業（如公共衛生、義務教育、貧困救助、生態保護、社會保險）和合理的行政監管（如藥品、環保、安全生產）卻囊中羞澀。貧困地區的公共事業供給和行政管理水平更是因為缺乏足夠的政府間財政轉移支付而長期低下。

三、在自我創新和行政體制改革中完善監管體制

謀求監管體制的邊際創新，可以包括兩個層面：一是現有監管機構自身行為的創新，二是通過下屆政府可能進行的機構改革來謀求監管體制的更加完善。

1-監管機構：立足公共利益的理性化自我創新

我們高興地看到，在監管制度環境尚待完善的狀況下，一些監管機構近年來在努力地維護和提高自身的形象。例如國家電監會新近推出了國內第一份電力監管年度報告，披露了電力許可證發放的進展情況。飽受指責的證券會在新的《證券法》出臺和股權分置改革取得重大進展后，又適時高效率地推出了一系列旨在恢復證券投資者信心的規章，終于迎來了新的一輪牛市。國家環保總局也主動出擊，對某些社會反應強烈的違背環保法的建設項目進行了積極的干預。再如國家安監局，在頻繁的煤礦安全重大事故中，越戰越勇，提高了礦主的事故傷亡賠償責任，限期責令官煤脫鉤等。

這些監管機構在歐美監管國家里都無例外地屬于獨立性的監管機構，不同的是，后者的獨立性是在法律明確授予的監管權力配置下內生的，而前者不管有無法律授權，不管法律授權的職能范圍是否清晰，都還需要在剪不清理還亂的機構叢林中通過正式或非正式的協調逐步落實和擴大自身的權力。這就是所謂的“有為才有位”。

筆者認為，每一個有自我創造動力的監管機構都應該思考以下（但不限于以下）一些問題并盡可能努力去回答和解決：已有的監管權力是否合理，是否可以還權于市場、企業或行業組織？從更能提高行政效率角度出發，哪些權力應該轉移給其他的監管機構或從其轉移過來？有沒有足夠的資源聘請到更優秀的專業化監管人才？有沒有能力對自己制訂的監管政策進行成本—效益分析？自己的官方網站上是否最大限度地披露了監管信息？如何才能更有效地指導地方政府或更有效地與其合作？如何更有效地控制行業內的行政性壟斷行為？在下一次政府機構改革中如何尋求自身的合理生存空間？

2-中央政府：如何通過進一步的機構改革以完善監管體制

黨的十六屆五中全會通過的“十一五”規劃綱要建議，特別突出了行政管理體制改革的重要性，正確指出了它是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵。在行政管理體制改革中，不但明確了重點要進一步轉變政府職能，還提出了深化政府機構改革和加快建設法治政府的要求。可以說該《建議》把行政管理體制的“行政功能合理化—行政結構效率化—行政行為民主化”三個內涵在實現新的科學發展觀目標下作了有機的統一。

行政功能或行政職能合理化的關鍵在于進一步厘清政府與市場、企業、社會的功能邊界，行政行為的民主化則要求依法行政和科學民主決策，但這兩方面的推進，除了取得現有行政組織結構的被動支持外，更有賴于行政機構外部政策和法律環境的變革，即需要同時加快經濟社會體制的改革并盡快完善相應的行政實體法和行政程序法。而行政組織結構或行政機構的內部調整和改革，其目標是在明確了行政職能的基礎上，重新將這些行政職能從橫向和縱向兩個維度在行政機構之間進行合理分配，從而降低行政成本，提高行政效率。

對轉軌國家來說，政府行政機構改革應該伴隨著政府職能的轉變和行政法治的完善。但就我國行政體制改革，尤其是改革開放以來行政體制改革的歷史經驗來看，政府行政體制改革往往與執政黨尤其是新政府的換屆高度吻合，把行政機構改革與政府職能轉換統一在“三定方案”一塊進行，而相應的實體法的完善則總是被延緩。因此，我們能夠做的就是如何使“三定方案”更合理。

筆者希望2008年的機構改革能夠在以下幾個方面有所突破：

（1）在相同或相近的領域，整合分散的行政職能和機構，積極推行大部委制，以減少交叉和重復設置，將外部協調轉為內部協調，從而降低行政成本和提高行政效率。可以考慮：將現存國家發改委的經濟運行局、產業政策司和產業規劃司并入商業部，組建工商一體化管理的經濟貿易部，同時將國資委下屬的十大行業總會移交給該機構管理。在工商局、技術監督局、新聞出版總署、知識產權局以及現屬商業部的公平交易局、產業損害調查局和市場流通司的基礎上組建國家公平交易和反壟斷委員會。在現有國家能源辦的基礎上組建國家能源部，負責對石油、天然氣、電力、煤炭、核能、水電等各相關產業的綜合發展和市場監管。考慮到鐵路改革的難度，可先將交通部和民航總局重組為大交通部。在衛生部、教育部、計生委、勞動社會保障部、民政部的基礎上組建人力資源和社會保障部。成立醫療機構監管局，同時把食品藥品監管局的職能擴展到農藥，這兩個局可直屬“人力資源和社會保障部”，但屬相對獨立的監管機構。調整國務院直屬機構，把廣播電影電視總局、體育總局和旅游局并入文化部，組建大文化部。把林業局納入農業部或國土資源部。

（2）必須強調的是，負責行業監管或有監管職能的部委，其監管職能應該與宏觀調控和產業政策部委以及資產管理機構職能相對獨立，做到監與資、監與政策分開。同時在需要價格監管的產業，應該將國家發改委的價格監管職能分散到相應的監管機構。所有監管機構都不應該設置為事業單位。

（3）加快行業（商）協會管理體制改革，將這些協會組織與其他社團組織分開管理，由新組建的經濟貿易部及地方經濟貿易部門負責其審核登記。

（4）加快行政事業單位改革，使它們中的大多數轉制為企業、社會中介組織或民辦非企業組織。

（5）將食品藥品監管、安全生產監管、環保等監管機構實行中央垂直監管，保證其足夠的行政資源，加強其執法能力。

同時還建議：在人大法工委、中編辦、國務院法制辦和國務院行政審批改革工作領導小組辦公室的基礎上，立即建立臨時行政體制改革領導小組，組織跨經濟學、政治學、法學、公共行政學和社會學等方面的專家抓緊時間研究改革方案，根據合理合法的原則徹底梳理現有的行政職能，進而在效能的原則下據此提出行政機構調整的方案以及必須盡快修改和完善的實體法。

參考文獻：

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［5］ 余暉-政府經濟治理結構中的行政監管［J］-戰略與管理，2002，（8）-

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［7］ 余暉，等-中國基礎設施產業政府監管框架研究［A］-中國基礎設施產業政府監管體制改革研究報告［R］-北京：中國財政經濟出版社，2002-

（責任編輯：劉 艷）