對地方政府財政困難的問題研究

摘要:分稅制所確定的中央和地方政府之間的財政關系一方面促進了國家財政的持續穩定增長，另一方面卻加劇了地方政府的財政困難，使地方政府的債務規模呈逐漸擴大的趨勢，已經嚴重影響了地方經濟的發展#65377;這既歸因于分稅制財政體制的不健全，又歸因于監督機制的不完善，因此地方政府應該對舉債的規模和程度加以監督和控制，以減輕其財政負擔#65377;

關鍵詞:地方政府;財政困難;債務

中圖分類號:F810.7 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)11-0031-03

隨著我國分稅制改革的不斷深入，中央財政保持持續增長的趨勢，基本上保證了國家經濟建設的發展和社會政治局面的穩定，為我國市場經濟的發展和完善提供了可靠的物質基礎#65377;但另一方面，分稅制改革卻影響了地方政府的財政增收，隨著財權的不斷上移和事權的不斷下放，地方政府在財力不足的情況下，難以保證其地區經濟的發展，尤其是縣鄉兩級政府，為了保證縣域經濟的發展，有效提供公共物品，不得不舉借外債，從而加劇了地方政府的財政困難#65377;現階段，我國地方政府舉債會有促進其發展的積極作用，但是債務負擔過于沉重，這在一定程度上就會影響整個國家經濟的全面發展，成為中央財政的“包袱”，是制約中央政府財政的“瓶頸”#65377;因而，加強對地方政府的債務管理，防范地方政府的財政危機是現階段我們不容忽視的問題#65377;

一、現行我國地方政府財政狀況概述

1994年中央開始實行分稅制改革，由此確定了中央和地方政府之間的財政關系，雖然在一定時期內我國的財政保持了穩定的增長，但是從地方政府的角度來看，分稅制改革并沒有給地方政府的財政帶來有益的影響，相反更加劇了地方政府財政的困難#65377;地方各級政府的財政困難主要表現為地方政府的債務問題#65377;

所謂地方政府債務，指的是地方政府作為債務人要按照協議或合同的約定，依照法律的規定向債權人承擔的資金償付義務#65377;我國現階段主要包括省#65380;市#65380;縣(自治縣)#65380;鄉(鎮)四級地方政府的債務問題#65377;實際上，依照現行的法律規定，地方政府是不允許隨意舉借外債的#65377;我國的《預算法》規定:地方各級預算按照量入為出#65380;收支平衡的原則編制，不列赤字#65377;除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券#65377;盡管中央在規定中明令禁止，但地方各級政府仍然我行我素，舉債度日，債務規模呈不斷膨脹的趨勢，而且越低層的政府債務數目和規模越龐大，透明性越差，這就增加了中央對地方財政監督和控制的難度#65377;

總體來看，我國地方政府債務的特征主要表現在以下幾個方面:

一是債務類型#65380;舉債的方式和渠道各有不同，地方政府的債務類型主要有生產性負債#65380;基礎設施投資負債#65380;消費性負債#65380;行政事業性負債等[1]#65377;地方政府在舉債的方式和渠道上，往往繞過中央關于《預算法》的規定，變相地#65380;以各種不同方式進行融資舉債，比如說通過國有企業的項目開發，為其擔保獲得金融機構等部門的貸款;二是債出多門，不管地方政府的哪個部門都不同程度存在負債問題，而對債務的償還責任卻沒有明確的規定;三是我國大部分的地方政府債務規模失控，各級政府為了償還之前的債務，填補現有的財政赤字，不斷地舉債，又形成新的債務，這樣發展成了“滾雪球”式的債務#65377;有的政府不顧自身的償還能力盲目舉債，擴大了債務規模，而且在資金的使用過程中，還存在著資金分配不均，使用不合理的現象，有些政府為了自身利益大搞“政績工程”#65380;“形象工程”，這樣造成了投入的成本無法回收的后果#65377;

二、地方政府財政困難產生的原因剖析

1.財政體制不健全，財權和事權的嚴重不對稱

分稅制改革后，除了中央和省級政府之外，財政體制在地方各級政府，尤其是縣鄉兩級政府的差異很大，各行其是，極不規范#65377;由于事權和財權劃分的不對稱性，財權不斷向上移，事權不斷下放，尤其是政府層級之間，上行下效，將事權都推到下級政府的身上，導致地方政府在財力不足的情況下承擔了許多本該由中央和省級政府提供的外部性公共物品的成本，比如教育支出#65380;醫療保險支出等，從而增加了地方政府的財政負擔#65377;

2.監督和制約機制存在缺陷

我國地方政府在對債務的監督和約束機制上存在著嚴重的問題#65377;一方面缺少來自上級政府和本級人大的監督，另一方面外界輿論公眾的監督約束力也不強，預算的軟約束導致政府的債務規模擴張，缺乏規范化的地方政府財務報告，對債務的來源和使用方向無法做出明確可行的規劃，從而造成了許多領導為了本屆政府的政績和形象進行了大量的重復建設，資金嚴重浪費#65380;使用極其不合理，并且各級政府以及政府內部對債務的預算管理分散，缺乏統一的管理，許多債務來自不同部門，不同的債權主體，這樣導致許多債務到了償還期限卻找不到償債對象，產生了多數的陳年舊賬，給政府的信譽帶來不好的影響#65377;

3.政企不分

我國的地方政府一直以來都和鄉鎮企業以及當地的國有企業存在著連帶關系，大多數的地方政府對當地企業的發展格外偏愛，甚至向金融機構或債權主體進行貸款的擔保，導致某些企業對經營狀況放松警惕，當他們破產倒閉時都會不由自主地認為應該由地方財政來兜底#65377;有的企業發展過程中暴露出的體制弊端所帶來的財政困難#65380;發展市場經濟中出現的企業風險#65380;企業發展項目工程拖欠的款項等都來由政府“買單”，政府通過其他途徑來獲得本不需要自己承擔的債務，這就增加了地方政府的財政困難;而且，有的政府強行介入市場經濟的管理，用政策來壓制市場培育，扭曲了市場的價格，嚴重破壞了市場秩序，可以說地方企業的發展不僅沒有促進地域經濟的發展，反而加重了地方政府的債務負擔#65377;

三、化解地方政府財政困難的建議

從國外一些地方政府的財政體制上看，一定程度的舉債會促進地方經濟的發展#65377;現階段，我國地方政府如果不進行舉債，發展也許不會很迅速，所以舉債在一定程度上來說對地方政府是有積極作用的，但在舉債的規模#65380;程度上需要加以監督和控制#65377;

(一)完善和加強宏觀財政政策

1.明確劃分事權和財權，進行財政體制創新

在分稅制改革的背景下，各級政府尤其是中央更應該將事權和財權明確劃分，使得事權和財權相適應#65377;地方政府在財權一定的情況下行使相應的事權，對于中央和地方共同承擔的事權部分，該是地方政府管轄范圍內的事務交由地方政府負責，超出地方政府職責范圍的則由中央政府或上級政府進行相應的協調，避免財權和事權的不對稱#65377;上級政府不得隨意轉移本級政府所應該承擔的提供公共物品和服務的權利，如果將屬于上級政府的事權轉移給下級政府時，應該確保資金及時到位，保證地方政府充分行使財權;深化財政體制改革并逐步進行體制創新，對不同地區#65380;不同部門根據實際情況制定政策#65377;

2.制定中長期的發展戰略，擴大本地區的財源

地方政府應該根據本地區財政發展的實際情況制定滾動計劃，分不同時期實現對債務的管理和清償，實現對債務的總體規劃和有效控制，制定債務管理的中長期發展戰略，在發展規劃期內，通過穩定的債務管理擴大本地區的財源#65377;

中長期發展戰略主要包括:(1)根據地方經濟社會發展狀況#65380;財政收支形勢#65380;現有債務狀況確定地方財政中長期債務融資規模;(2)根據現階段地方債務償還的期限結構，在確保償債負擔均衡的條件下，確定未來債務融資的期限結構;(3)對利率#65380;匯率變動情況做出分析，合理選擇政府融資的動機和利率#65380;匯率條件;(4)對未來債務資金使用方向作出明確規劃，以保障債務資金的使用效果和償還能力;(5)根據各級財政債務風險程度不同，對其舉債采取不同的合理限制措施[2]#65377;

(二)細化地方各級政府的債務管理制度，實現財政的循環發展

1.完善歸口管理制度

為防止債務規模的膨脹，發生債務危機，各級地方政府應該進一步完善和強化債務的歸口管理制度，而歸口管理主要還是應該強調財政部門的作用，即要進一步明確財政部門在各級地方政府的主體地位，對本級政府和下級部門的債務資金使用情況要進行嚴格的審核，有必要建立專門對債務進行管理的部門，統一債務的進入和支出的窗口，實現對債務資金的集中有效管理，完善歸口管理制度，明確統一的統計數據，統一的統計口徑，這也是進行地方政府債務監控指標運用和債務預警機制建立的前提條件#65377;

2.建立債務的償還機制

(1)對現有債務進行分類和核實，逐步消化債務

地方政府債務按劃分的標準不同，可以分為四種:直接債務和或有債務(按預見性分)#65380;顯性債務和隱性債務(按是否具有法律約束力分)#65377;對于拖欠企業工程建設項目施工款項#65380;事業單位職工工資#65380;中小學校職工工資這類直接債務以及養老金#65380;失業保險金#65380;最低生活保障等由于體制變動和政策因素形成的地方債務，應該由上級政府以轉移支付的形式予以解決;對于由地方政府提供擔保或變相擔保而形成對金融機構的債務以及地方政府繞過《預算法》變相發行的地方債等這些或有債務，應該設計償債計劃，由預算進行償還安排;按照國際通用的做法，在條件成熟時，對政府拖欠個人或企業債務實行債務重組，由政府與債權人進行協商確定重組方式;對于尚未到期的債務，要對其進行評估，根據債務的風險程度采取相應風險防范措施，對償債基金的未來規劃做出合理的安排[3]#65377;

(2)將地方債務納入預算管理當中，規范政府財務報告編制，同時建立債務預算報告制度

對地方政府債務的清償，主要還應該建立一套完整的債務償還基金，對這部分資金的合理管理運作，可以實現債務的逐步消化，減輕政府的債務負擔#65377;而償債基金的來源主要是通過地方政府在年度財政預算管理中實現的，比如說可以從地方政府當年的預算余額中提取一部分調劑補缺作償還基金;還可以通過預算外資金收入提取適當比例補充到基金中;另外，土地出讓金也是地方政府獲取基金來源的一個可行方法#65377;在基金運作的過程中，各級領導要互相監督，確保償債基金的規范運作，以實現基金的循環使用#65377;另外，我國傳統的預算管理體制存在著管理不嚴，預算時間跨度短#65380;過程簡單化的缺陷，在對地方政府財政狀況進行研究的同時必須與當地政府的預算管理結合起來，即通過對預算管理體系的完善，把對地方政府的債務管理納入到預算管理體系當中，根據政府預算確定債務規模，以預算約束舉債和還債行為，防止債務規模的擴大，這就需要規范政府財務報告，建立完善的債務預算報告制度，下級政府如果有大規模的舉債要報上級政府和人大進行審批，進行備案[4]，明確債務的使用方向#65380;數額#65380;債務償還期限，做到專款專項專用#65377;

(3)加強對地方債務的監督和控制

加強對地方政府債務的監督和控制，主要是加強對或有債務的監督，對或有債務進行有效的事前控制，要保證政府的擔保，控制或有債務轉化的規模，降低市場外在風險向政府風險轉化的可能性，提高政府的信譽;另一方面，對地方債務的監督是多方面的，債務的來源和使用方向要受到同級各部門以及本級人大的監督#65377;

3.績效考評體系的重新界定

中央和上級政府在考核下級政府工作能力的時候，應該禁止領導大搞所謂的“形象工程”，而是將重點放在領導所完成的工作當中有沒有滿足老百姓的實際要求，有沒有真正實現本地區經濟的發展#65377;從這個角度來說，國家“應當建立決策責任追究機制，保證地方政府的重大政策和措施#65380;重大建設項目和重大發展規劃在科學民主的決策機制中產生，使政府的決策能更好地體現民意”[5]#65377;在考察各級地方領導工作績效的時候，完全可以將償還債務的數額納入到考評范圍之內，這樣可以促進地方領導在對本地區進行經濟管理，提供社會服務的同時將還債作為另一個工作的目標，減少資金的浪費和項目工程的重復建設，起到規范領導隨意借債行為的作用#65377;

4.建立債務風險預警系統

對地方政府的債務情況進行全方面的摸底和統計，這是建立債務風險預警系統的前提，以此來反映政府財政債務風險，并對這些潛在的風險進行實時跟蹤監督#65377;

但是要綜合反映政府債務的運行情況還需要建立一個地方政府債務風險指標，主要是針對政府的直接顯性債務來說，具體指標有:新增債務違約/地方財政總收入，反映地方財政的流動性，債務風險首先表現為流動性風險，當期財政收入不能滿足財政支出的需求時，財政就會出現流動性風險，它對地方財政風險的影響最大;地方財政債務余額/地方財政總收入，反映地方財政的清償能力;地方財政逾期債務余額/地方財產總收入，作為地方財政的流動性和清償能力的補充，后兩項指標主要反映了長期支付需求和債務總量情況，在衡量政府債務風險程度時，應該賦予三項指標不同的權重，而具體的權重應該根據本地區的實際情況來確定#65377;

(三)理順政府與市場#65380;企業的關系

在深化財政體制改革的過程中，應該徹底劃清政府與市場#65380;企業的關系，在處理政府和企業的關系上，應該以法律的形式明確規定企業的債務清償主體，當企業出現經營危機的時候，地方政府可以出面進行協調，但是不要過分干預，減少企業對政府的依賴心理;在政府對市場的關系上，應該轉變政府職能，政府逐漸從競爭性領域中退出來，盡量減少對市場行為的干預，相應地介入到公共服務性領域，將工作重點轉移到本地區的經濟建設上來，更多更好地為本地區提供公共物品和公共服務，不該由政府管的事政府不要干預，充分發揮政府宏觀調控的作用#65377;

(四)允許地方政府有條件地發行債券

我國在向市場經濟體制轉軌的過程中，在中央和地方財力有限的條件下，地方政府舉債是必然的，不然，地方的經濟建設和社會發展是無法與國家經濟的發展步伐相一致，這也必然影響到全局利益#65377;所以，對于地方政府當前的目標不是消除債務，而是對債務進行逐步控制，使之有效利用#65377;為此，國家應該對《預算法》中有關“地方政府不得舉債”的規定作適當的修改，并且應當允許地方政府有條件地發行市政建設債券，對地方政府的發債行為以法律的形式加以規定，因為發行地方債券需要進行嚴格的審批，條件嚴格，這樣可以提高政府財政的透明度，使隱性債務顯性化，增加政府的融資空間和渠道，有效地避免各種違規舉債行為的發生#65377;

參考文獻:

[1] 傅曉，歐陽華生.我國鄉鎮債務問題形成的財政體制根源分析[J].產業與科技論壇，2006，(9).

[2] 蘇忠林.中國地方政府債務管理研究[J].武漢金融，2006，(4).

[3] 史春玲.關于如何加強地方債務管理的探討[J].金融經濟，2006，(4).

[4] 趙春榮.加強地方政府債務管理[J].經濟論壇，2006，(14).

[5] 胡榮.地方政府債務風險及其防范[J].集團經濟研究，2006，(3).

責任編輯張凌