論國家緊急權力的邏輯特征

摘 要：國家緊急權力就是國家在突發公共事件下依法緊急改變權力與權利正常邏輯結構的法律制度。國家緊急權力是國家的自然權力，其實體條件是存在達到相應危害程度的突發公共事件，程序條件是依法運作；國家緊急權力的基本內容是權力與權利正常邏輯結構的依法緊急改變。

關鍵詞：國家緊急權力；突發公共事件；權利；權力

中圖分類號：D90 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）08/09-0129-05

國家緊急權力是指國家在必要情況下為了維護國家利益和社會公共利益、迅速處置突發公共事件并減少損失，針對戰爭、內亂、經濟危機、政治騷亂、事故災難、嚴重自然災害以及嚴重傳染病流行等緊急情況，根據憲法和法律的特別規定，采取中止或限制某些正常權利和利益、擴張國家權力等緊急處理措施的權力。簡言之，國家緊急權力是國家在突發公共事件下依法改變權力與權利正常邏輯結構的法律制度。

一、國家緊急權力是國家的自然權力

在現代國家生活中，國家權力就是國家的控制力和影響力。根據國家權力行使的狀態，我們可以將其分為正常權力和非常權力非正常權力即國家緊急權力。前者是常態的，即無論在何種情況下，這種權力都是存在的；后者是非常態的，它只在國家具有緊急需要的時候才能啟動。

國家緊急權力的主體只能是國家，而不能是、也不應該是別的任何個人或政治集團。只要有國家，就會有國家緊急權力。我們甚至可以夸張一點說，是緊急權力催生了國家，并使之區別于其他的社會組織。而且，近現代以來，憲法發展的一個基本趨勢就是憲法對國家緊急權力的規定。

世界各國大多在憲法和法律中規定了國家緊急權力制度，但其制度表現不盡相同。各國憲法和法律規定的主要制度名稱有：戰爭和和平問題、戰爭狀態、全國總動員或者局部動員、緊急狀態，如中國；緊急命令，如孟加拉國；緊急權力，如尼泊爾；停止憲法秩序，如哥斯達黎加；合圍狀態，如1876年《土耳其憲法》；戰爭狀態或其他緊急狀態、戒嚴狀態或停止施行人身保護令特權，如菲律賓；防御狀態、緊張局勢、立法緊急狀態，如德國；特別措施，如羅馬尼亞；必要的限制，如伊朗；戰時狀態，如波蘭；必要的措施，如法國、瑞士；軍法管制，如也門；制定具有法律效力的規定并采取非常措施，如克羅地亞；采取具有法律效力的臨時措施，如意大利；特殊制度，如秘魯；憲法特別狀態，如智利。但是，不管叫什么，隱藏在這些名稱背后的相同的制度要素都是國家緊急權力。

國家緊急權力與公民抵抗權共同構成特殊的也是最后的憲法保障（緊急情況下的憲法保障），前者通過瞬間擴大國家自身的特定權利來保障憲法秩序，后者通過瞬間擴大公民自身的特定權力來保障憲法秩序。它們有時候是相互對立和沖突的，因為在絕大多數情況下，國家緊急權力針對的往往是公民抵抗權，反之亦然。但有時候又是相輔相成的，因為公民抵抗權也可以借用國家緊急權力實現自己的目的。在較為特殊的情況下，國家緊急權力與公民抵抗權的一致性是導致某種新的國家秩序產生的主要動因。

二、國家緊急權力的實體條件是存在達到相應危害程度的突發公共事件

1．“突發公共事件基本含義

至今為止，“突發公共事件”的含義并非十分清楚。我們可以將這一概念分成廣義、中義和狹義三個層面，它們相互之間既有聯系又有區別。

從廣義上說，突發公共事件是指所有異于常態的事件。突發公共事件所包含的基本構成要素有：突然爆發，這是指突發公共事件爆發的速度異常迅猛，發生的具體時間帶有相當的偶然性；難以預料，這是指突發公共事件發生的具體時間、事件規模、具體形態和影響程度難以完全預測；必然原因，這是指導致突發公共事件的原因是必然的，正因為如此，突發公共事件就其一般規律而言是可以把握和控制的；嚴重后果，這是指突發公共事件都必然不同程度地造成損失和破壞（從這一角度看，凡是突發公共事件都是負面事件）；需緊急處理，這是指對突發公共事件的處理必須是迅速的、準確的，對處理時間的把握很大程度上決定了突發公共事件管理的有效性。［1］3－6

從中義上說，突發公共事件是指突然發生，造成或者必然造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的、足以啟用國家緊急權力的所有非常事件，包括自然災害、社會事件、戰爭等等。與廣義上的概念不同的是，中義上的突發公共事件不包括那些不需要國家緊急權力介入的非常事件。本文所用的突發公共事件即是中義上的概念。

狹義上的突發公共事件介于需要政府進行日常管理的事件與需要啟用中度（如緊急狀態、戒嚴）和重度（如戰爭、總動員）形態的國家緊急權力加以應對的非常事件之間，是指那些微小的又需要啟用輕度形態的國家緊急權力加以應對、從而在一定程度上改變了權利與權力結構的非常事件。

2．突發公共事件危害程度的確定

沒有突發公共事件就沒有國家緊急權力，但并非所有的突發公共事件都能啟用國家緊急權力。換言之，從邏輯上說，突發公共事件并不必然引起國家緊急權力，因為存在突發公共事件只是使國家緊急權力的介入成為可能。要使之成為現實，還必須存在另外一個條件：突發公共事件達到法律所規定的危害程度。只有當突發公共事件達到相應的危害程度并引起國家緊急權力介入時，它們才是非常法治的研究對象。

突發公共事件危害程度的確定是個復雜的問題，因為所有的危害程度并不完全是一個單一的純客觀的標準，還取決于每個個體的主觀感受。而主觀感受受到每個個體的文化程度、社會條件、經濟狀況、政治地位等等因素的決定性影響，因而需要仔細分析并確定主觀感受的各種元素和樣本。

突發公共事件的危害程度至今為止仍沒有一個統一的客觀標準。例如，根據秦啟文等研究（該研究成果認為，“對于突發公共事件造成的經濟損失，不管直接經濟損失，還是間接經濟損失，可以歸納為人員傷亡和財產損失的總和?！保?］45－47，就自然災害而言，馬宗晉等學者根據災害帶來的直接經濟損失和人員死亡情況將災害（災度）劃分為巨災、大災、中災、小災、微災5級。徐好民等學者將災害發生后短時間內造成的總財產損失（包括直接經濟損失和間接經濟損失）劃分為A、B、C、D、E共5級，根據災害造成的人員傷亡數劃分為1、2、3、4、5共5級，再由兩者組合起來表示災害的等級。據此，重度的突發公共事件就是A、B級和1、2級，中度的突發公共事件就是C級和3級，輕度的突發公共事件就是D、E級和4、5級。湯愛平等學者主張：應根據災害帶來的財產相對損失和相對重傷和死亡率，在結合災害的影響規模來劃分災害等級。在評估災害損失時，最直接的兩個數據是經濟損失和人員傷亡，其指標的確定過程如下：

經濟損失占國內生產總值百分比=一次災害事件帶來的短時間內的直接損失/當地國內生產總值（根據上年度的國內生產總值確定）。

重傷和死亡率=一次災害事件帶來的人員重傷和死亡數/當地人口總數。

我們主張，根據主客觀統一的標準確定突發公共事件的危害程度。從客觀上說，確定突發公共事件的危害程度必須考慮到可量化的損失。這就需要計算直接損失和間接損失、人員傷亡和財產損失、政治危害、國際影響等。從主觀上說，確定突發公共事件的危害程度必須考慮到突發公共事件給人民、社會所造成的感情、心理傷害以及突發公共事件的國際影響等。這些損失也許是不可量化的，但對使用相應的國家緊急權力將產生必然的影響。

3．突發公共事件危害程度與國家緊急權力的比例關系

國家緊急權力針對不同的突發公共事件發揮不同的作用，突發公共事件危害程度的大小與國家緊急權力的大小成正比。

我們可以這幾種情景：情景1：一輛公共汽車失火，車上的乘客迅速安全轉移。情景2：一輛公共汽車失火，車上的乘客沒有迅速安全轉移，造成巨大人員傷亡。情景3：一輛公共汽車失火，車上的乘客沒有迅速安全轉移，造成巨大人員傷亡，引起大規模社會動蕩。情景4：一輛公共汽車失火，車上的乘客沒有迅速安全轉移，造成巨大人員傷亡，引起大規模社會動蕩，進而引發國際糾紛和戰爭等。

廣義上說，從情景1到情景4都屬于突發公共事件，因為它們都符合突發公共事件的特征。但是，仔細研究后我們就會發現，情景1和情景2到4對權利和權力的影響并不相同。

在情景1中，我們并不需要動用國家緊急權力，即不需要改變權利和權力的邏輯結構，只需要履行好政府的正常管理職能就能解決這一突發公共事件。

在情景2中，我們需要動用國家緊急權力，盡力按照突發公共事件應急預案和《突發公共事件應對法》的規定使各種救援力量形成合力，并根據具體情況改變權利和權力的邏輯結構，關閉或者限制使用有關場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產經營活動等保護措施。但整體而言，這種國家緊急權力對我們的影響是有限的。

在情景3中，我們不僅需要動用國家緊急權力，而且需要采取比情景2更大的國家緊急權力，因為情景3所引發的社會危害很大。在這種情況下，全國或某一獨立行政區域內的許多公民權利依法受到限制或中止。

在情景4中，贏得戰爭成為壓倒一切的根本目標，除了法律明定的不得克減的權利外，其他權利保障讓位于實現根本目標的需要。如有需要，軍事當局將取代民政當局。這時，國家緊急權力將發揮到極致。

因此，國家緊急權力的法律效力并不是靜止的。危害程度愈大，國家緊急權力愈大，權利受到的限制就愈大，反之亦然。

三、國家緊急權力的程序條件是依法運作

哪里有政治社會，哪里就有或應當有法律。哪里有國家緊急權力，哪里就有或應當有法律。這是界分專制社會與民主社會、人治社會與法治社會的主要標志之一，也是法治主義的基本主張。當國家發生危機時，并不是每一個政府都能在信仰法治與迷信暴力之間作出正確的選擇，那些法治文明較為滯后的政府往往深陷于對簡單暴力的迷思。正因為如此，我們才更需要主張法治主義，因為法治主義堅持用法治解決問題，而專制政治則訴諸簡單而直接的辦法。也許這兩者都表現為使用暴力，但兩者的權力基礎存在巨大的差異。同時，法治主義要求我們必須事先準備好一套規則，讓國家緊急權力在得到大家同意的既定軌道上運行。這套規則的重點是規定國家緊急權力的實體條件、程序條件、法律效力，界分國家緊急權力與公民權利的相互關系。換言之，法治主義要求即使遇到最嚴重的突發公共事件，國家也不會發生法治危機，反而是要依法采取有效措施，讓法治在嚴酷的條件下繼續存在，而不是拋開法治另搞一套。所以，緊急狀態法、戒嚴法等類國家緊急權力的立法是保證在社會共同體遭受危險時如何有效地克服危機的法律，是確保政府緊急權得到正確運用的法律，是使公民權利受到最小限制和損失的法律，是給政府緊急權封頂的法律，是給公民權到下限的法律。任何國家機關在決定和行使國家緊急權力時應當以憲法和法律為依據，沒有憲法和法律依據的任何規定、措施都沒有法律效力，公民免予遵守此類規定和措施的義務。在現代法治國家，為防止重大突發公共事件的巨大沖擊力導致整個國家生活與社會秩序的全面失控，需要運用行政緊急權力和實施系統配套的應急法律規范，來調整公共緊急情況下的各種社會關系，有效控制和消除緊急情況，恢復正常的生產和生活秩序以及法律秩序，維護社會公共利益和公民合法權益。

在奴隸社會和封建社會，國家緊急權力的運作主要依靠人治。這既與整個社會的人治環境有關，也與人們對國家緊急權力性質的誤解有關。某種意義上，馬基雅維利（1469-1527）專制主義學說的神髓集中代表了這種誤解：在作出有關國家安危的決策之時，決不應該去管它是正義還是邪惡，仁慈還是殘忍，或者說是可敬還是可憎。相反，所有其他的考慮都應拋在一邊，惟一的選擇就是全力保衛國家的生存和維護國家的自由。這種學說是直白的，也是邪惡的，至少就當下這個民主與法治的時代來說，我們不能認同這種學說。

人類被壓迫的歷史就是國家緊急權力恣意妄為的歷史，因此，人類權利保護意識的啟蒙和覺醒也在很大程度上與依法規制國家緊急權力息息相關。例如，人權發展史上最早的幾部著名法典都對國家緊急權力不加限制的或者是不正當的使用進行了批判。1628年英國《權利請愿書》指出：不得因戒嚴而隨意逮捕公民。1679年英國《人身保護法》規定：只有在非常時期才可中止頒發人身保護狀。從此以后，中止人身保護狀在許多國家往往是戒嚴、緊急狀態的代名詞。例如，《菲律賓憲法》第18條規定：在遇到侵略或叛亂時，總統得因公共安全的需要而在不超過60天的時期內停止施行人身保護令特權。資產階級啟蒙運動時期，學者們最感興趣的是如何限制王權，反對封建專制，他們自然沒法容忍封建主階級借“緊急需要”為名壓制民權，更多的將目光投向行政權的制約上了。從這一角度說，依照自然法的要求規制國家緊急權力成為資產階級革命的一個充分而恰當的理由。

但是，無論革命者如何慷慨激昂地向民眾作出昂貴的承諾（這種種的承諾是如此的美麗以至于我們總是一次又一次的深陷于其中），當激烈的革命熱情漸次減弱，崇高的理想漸行漸遠，追求財富、秩序和文明的訴求占據主導地位后，維護國家政權和國家生活的穩定就成為必然。因此，資產階級取得政權后，國家緊急權力開始了法治化的進程。

例如，美國憲法從一開始就賦予國家以龐大的緊急權力，這同時也意味著憲法和法律對國家緊急權力的控制。美國政治學家和法學家認為，美國的國家緊急權力暗含于憲法對戰爭權和人身保護狀的規定中。美國憲法規定：國家緊急權力由國會和總統共同行使。國會有權召集民團，以執行合眾國的法律，鎮壓內亂，抵御外侮（第1條第8款）；總統有權監督各項法律的忠實實施（第2條第3款）。1792年，國會宣布當州對聯邦法的反對超出了一般的法律機關和執法官所能控制的范圍以外時，聯邦政府可動用民兵進行鎮壓。由于總統是合眾國陸海軍及被征集為合眾國服役的各州民團的總司令，所以國會1792年對聯邦政府的授權就得到了總統作為武裝部隊總司令所擁有的各項權力的有力支持。同時，根據美國憲法，在戰時或內亂等國家危急時刻，憲法保障的一些權利可以受到限制甚至被中止，如人身保護令狀所保護的特權為了保障公共治安必須停止時可以停止（第1條第9款）；戰時依照法律，可以在民房駐扎軍隊（第3修正案）；在戰時和社會動亂時期發生于服現役的民團的案件可以不經大陪審團提起公訴而進行審判（第5修正案）。

日、俄、英、意、加等許多國家，也都相繼建立起了以憲法和特別法為基礎、以應急專門法律法規為主體的一整套應急法律制度；以這些制度為依據，制定了大量配套規定和應急預案（計劃），并根據實際需要不斷加以完善和更新。例如，俄羅斯以憲法和緊急狀態法為基礎，制定了100余部配套聯邦法律、法規和大量總統令、政府令；日本以憲法和內閣法等為基礎，出臺了50余部配套的法律、法規和大量政令與應急計劃（預案）。又如，日本《災害對策基本法》自1961年出臺以來，已經修改了24次，該法還規定各級政府、有關政府部門和公共機構必須每年對其防災計劃進行研究，及時加以修改完善。

因此，國家緊急權力并不意味著在某些特殊的緊急情況下，出于國家安全、社會秩序或公共利益的需要，執法機關可以采取沒有法律依據的或與法律相抵觸的措施。從法治的角度看，憲法和法律應當對可能導致國家緊急權力的危險和威脅及其程度作出規定，對于不能預見或者難以確定其危險性和危險程度的情況，也應當規定有關國家機關的認定職責和權限。正是在這一基礎上，各國大都以成文或不成文的形式依法管理國家緊急權力的運作，對國家緊急權力下政府的管理權限、應對措施和程序、法律責任、公民權利的限制、國家緊急權力的監督、權利的特殊救濟等方面作出明確的法律界定，從而為政府運用國家緊急權力、實施應急處置提供法律依據。

四、國家緊急權力的實質是權力與權利正常邏輯結構的改變

在正常情況下，國家權力和公民權利及其相互之間處于一種恒定狀態：其內容及其數量從法理上說幾乎是固化的，國家只能在其權限范圍內依法采取必要的管制措施，公民可以行使除正常法制所作限制之外的一切權利。換言之，權力與權利之間、權力與權力之間、權利與權利之間的關系有一種預定的運作模式。這種固化的基本作用乃是在于提供給人們明確的行為指導，并排斥一切對它的實質的甚至是形式的變動。通過長久的法律實踐，雖然不能說就沒有某些相反的作用，但同時也將使人們習慣于權力的運作模式和權利的行使模式，并使法治信仰成為整個國家的一種集體的無意識。

但在非常情況下，國家權力和公民權利及其相互之間處于一種變量狀態：

首先，國家權力與公民權利相互之間的結構發生改變。這種改變集中表現為國家權力擴大、公民權利克減。國家權力的擴張與公民權利的克減是相對應的概念，兩者之間的關系毫無疑問是此消彼長。這是國家緊急權力最主要的行使方式，也是我們應該警惕國家緊急權力最主要的理由。因此，沒有權利與權力的結構性改變就不是嚴格意義上的國家緊急權力，這是國家緊急權力制度最根本的特點。

其次，國家權力相互之間的結構發生改變。在應對緊急情況時，就各種不同的國家權力而言，并不僅僅是擴張的關系，甚至完全不是擴張的關系，還有轉移的關系。在橫向上，國家權力是指決策權（最大的決策權就是立法權）、執行權（最大的執行權就是行政權）、監督權（最大的監督權就是司法權）。在縱向上，國家權力是指中央的權力與地方的權力、國家整體及其部分的權力等。當然，在不同的國家、同一個國家的不同時期，這三種權力相互之間的關系并不完全相同。大致而言，主要有立法（議會）至上、行政主導、分權制衡等類型。國家緊急權力所擴張的主要是行政權和中央的權力。在國家緊急權力作用下，有些國家權力將發生轉移。例如，在特別嚴重的國家緊急權力下，司法權必然會轉移給執行國家緊急權力的國家機關（如軍事機關等）。

最后，公民權利相互之間的結構發生改變。在正常情況下，各種權利的動態存在組合成一個嚴密的權利體系，彼此相互依存、互為條件。但在國家緊急權力下，有些權利被限制，有些權利被中止。這樣，各種不同的權利之間的邏輯關系被改變，權利體系變得相對凌亂和松散。例如，在國家緊急權力行使期間，下列權利一般會受到限制或中止：私有財產權，選舉權和被選舉權，言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，人身自由，住宅不受侵犯權，通信自由和通信秘密權，罷工、罷教、罷課、罷市權等。因此，某種意義上說，緊急情況的出現是社會多元利益的大面積沖突，國家緊急權力的適用是國家對各種不同的價值序列和權利位階重新進行的認知過程和整合過程。只有等緊急情況消滅以后，權利體系才能重新歸位，恢復正常常態。

參考文獻：

［1］秦啟文等.突發公共事件的管理與應對［Ｍ］.北京：新華出版社，2004.

責任編輯：錢國華