構(gòu)筑防止文物流失的法律長(zhǎng)城

長(zhǎng)期以來，中國(guó)這個(gè)世界上唯一文明沒有斷代的國(guó)度，不得不一再體味文物流失帶來的切膚之痛。150多年來，無數(shù)文物包括大量國(guó)寶級(jí)文物流失海外，而流失文物到底有多少，恐怕永遠(yuǎn)是個(gè)謎。幸運(yùn)的是，近幾年的中國(guó)文物市場(chǎng)發(fā)生了很大變化，海外回流文物逐漸增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近十多年來，通過拍賣回流到內(nèi)地的中國(guó)文物藝術(shù)品已逾5萬件，其中《研山銘》、《十詠圖》等珍貴字畫已為故宮博物院收藏。雖然可以通過競(jìng)拍方式和外交手段收回流失文物，但都具有極大局限性——有限的經(jīng)費(fèi)對(duì)于上不封頂?shù)奈奈锱馁u來說，可以說是杯水車薪。

各國(guó)政府和民間組織討還流失文物所依據(jù)的法律文件是聯(lián)合國(guó)頒布的國(guó)際公約，中國(guó)政府簽署了4個(gè)有關(guān)的國(guó)際公約。但是，這些公約對(duì)公約頒布前的文物流失無效，因此中國(guó)仍然聲明保留對(duì)歷史上被掠奪及走私出境文物追索的權(quán)利。即使可以采取外交手段，文物原主國(guó)還需要完備的文物檔案和足夠的證據(jù)，以證明流失文物為非法出口及其對(duì)文物的所有權(quán)。因此，文物追索乏力。盡管我們努力追討，但不可否認(rèn)，它僅僅是一種事后救濟(jì)手段。目前更為重要的是，我們要積極有效地采取事前預(yù)防手段，即從源頭抓起，減少甚至杜絕文物流失的發(fā)生。

1949年中華人民共和國(guó)成立，我國(guó)一度告別了文物外流的歷史。然而，二十世紀(jì)80年代以來，在暴利的刺激下，國(guó)內(nèi)外不法分子相互勾結(jié)，掀起了一波波盜竊、走私文物的狂潮。近20年來，僅從香港走私出境的文物就多得不可想象。為此，2002年頒布的《文物保護(hù)法》由原來的三十三條擴(kuò)展到八十條，在內(nèi)容上也作了較大修訂，從不可移動(dòng)的文物到考古發(fā)掘、館藏文物、民間收藏，文物出入境都比原法作了更詳細(xì)的規(guī)定，從而對(duì)文物流失的失控勢(shì)頭起到了一定的抑制作用。但是，諸多方面仍然存在著法條過于原則化、不夠周延的現(xiàn)象，甚至一些制度設(shè)置不合理，配套法規(guī)不健全等，導(dǎo)致法律實(shí)效不高，不能有效地防止文物流失現(xiàn)象的發(fā)生。據(jù)國(guó)家文物局通報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，2004年全國(guó)發(fā)生文物被盜案件(不含盜掘古墓、走私文物、倒賣文物等案件)40起，丟失文物222件，總發(fā)案次數(shù)比2003年上升81.8%。尤其值得注意的是，文物偷盜已從古墓擴(kuò)大到博物館。有專家認(rèn)為，因管理不善或監(jiān)守自盜而造成的文物流失，已成為中國(guó)文物走私市場(chǎng)僅次于古墓盜掘的第二大來源。

鑒于文物流失的客觀實(shí)際，反思和修改現(xiàn)有的文物保護(hù)法律制度應(yīng)是目前文物保護(hù)工作的當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)為，我們應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

一、具體規(guī)定文物主管部門機(jī)構(gòu)設(shè)置，保障執(zhí)法力量

目前，文物流失最嚴(yán)重的原因就是盜掘文物現(xiàn)象猖獗。改變這種嚴(yán)峻形勢(shì)主要依賴于縣、市級(jí)文物行政管理部門。雖然《文物保護(hù)法》給予了文物行政管理部門大量的執(zhí)法權(quán)，但對(duì)文物執(zhí)法力量嚴(yán)重不足卻視而不見，未做任何修補(bǔ)完善的工作，從而給貫徹實(shí)施《文物保護(hù)法》留下了重大隱患。當(dāng)前，縣和市文物行政管理部門無論機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制人數(shù)、人員素質(zhì)，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)文物執(zhí)法的實(shí)際需要，并且在不久的將來，也不可能有實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)。同時(shí)，國(guó)家從未或很少對(duì)基層行政管理人員進(jìn)行過文物執(zhí)法培訓(xùn)，基層文物管理人員的執(zhí)法能力不高。

筆者認(rèn)為，要保護(hù)好文物，有一部好的法律只是奠定了基礎(chǔ)，該法律能不能被認(rèn)真貫徹執(zhí)行才是根本。我們必須正視和解決縣市級(jí)文物行政管理部門執(zhí)法力量問題，要從法律的高度來規(guī)定機(jī)構(gòu)設(shè)置問題。

《文物保護(hù)法》第七條規(guī)定，一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都有依法保護(hù)文物的義務(wù)。同時(shí)第九條規(guī)定強(qiáng)調(diào)，公安機(jī)關(guān)、工商行政管理部門、海關(guān)、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門和其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法認(rèn)真履行所承擔(dān)的職責(zé)，維護(hù)文物管理秩序。因此，保護(hù)文物不僅僅是各級(jí)文物行政管理部門的事，各相關(guān)部門應(yīng)相互配合，形成執(zhí)法合力。但是，由于《文物保護(hù)法》中僅有這兩項(xiàng)原則性的規(guī)定，各行政部門在保護(hù)文物具體職責(zé)范圍方面卻成為法律空白。在實(shí)際工作中，每個(gè)相關(guān)行政部門在履行職責(zé)時(shí)，只按自己相關(guān)規(guī)定行事，這種現(xiàn)象常常造成各相關(guān)行政部門在具體事務(wù)上相互推諉或者競(jìng)相行使職權(quán)，不能協(xié)調(diào)一致，不能最大限度發(fā)揮現(xiàn)有執(zhí)法資源。

為了克服這種不利局面，我們應(yīng)當(dāng)建立各相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)制度，明確各自的職責(zé)，最大限度發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，從各個(gè)方面保護(hù)文物。在防止文物流失問題上，尤其要加強(qiáng)海關(guān)和文物行政管理部門合作，共同打擊走私犯罪。幸而目前各部門對(duì)此問題已有較為清醒的認(rèn)識(shí)，紛紛采取了一些具體措施。例如，深圳海關(guān)與廣東省文化廳簽署了《打擊文物走私合作備忘錄》，使該項(xiàng)工作規(guī)范化和制度化，對(duì)防止我國(guó)文物流失和打擊文物走私活動(dòng)將起到長(zhǎng)期的積極作用。中國(guó)海關(guān)針對(duì)文物走私的不同渠道，改進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)檢查，全方位堵截走私文物。文化部門也及時(shí)向海關(guān)提供國(guó)家及地方文物管理規(guī)定及文物發(fā)掘與研究的動(dòng)態(tài)資料、文物走私出境的情報(bào)與線索。

二、進(jìn)一步完善館藏文物保護(hù)制度，確保文物安全

為防止文物流失，《文物保護(hù)法》對(duì)館藏文物的管理做出許多明確的法律規(guī)定。例如，在館際之間的館藏文物有償轉(zhuǎn)讓制度中，只有已經(jīng)建立館藏文物檔案，同時(shí)經(jīng)主管文物行政部門批準(zhǔn)的文物收藏單位，才可以在館際之間進(jìn)行文物的有償轉(zhuǎn)讓。這是在保證文物安全的前提下，對(duì)館藏文物的合理利用的規(guī)范。此外，《文物保護(hù)法》解決了基層博物館、紀(jì)念館館藏文物調(diào)撥、交換、借用中的實(shí)際問題，為館藏文物的規(guī)范管理提供了法律保障。尤為重要的是，為使珍貴文物不致流失，《文物保護(hù)法》還賦予國(guó)有文物收藏單位對(duì)拍賣的文物享有優(yōu)先購買權(quán)。在國(guó)有文物收藏單位作出優(yōu)先購買決定前，被拍賣的文物不得交付受讓人。但是，我們也可以看到有一些規(guī)定不夠具體，從而使文物存在流失的隱患。例如，文物收藏單位法定代表人離任，應(yīng)辦理館藏文物移交手續(xù)，則館藏文物如何移交？根據(jù)立法精神，它既不是籠統(tǒng)地移交館藏文物總數(shù)或各類、各級(jí)館藏文物數(shù)字，也不是單純的館藏文物檔案移交，更非簽個(gè)移交文件，辦個(gè)手續(xù)，因?yàn)槟菍o任何實(shí)際意義。因此，我們應(yīng)從博物館等文物收藏單位館藏文物實(shí)際出發(fā)，研究制定一項(xiàng)專門法規(guī)，根據(jù)不同情況，分出層次，從而區(qū)別對(duì)待，作出規(guī)定。如，對(duì)小型博物館可按照文物檔案移交館藏文物；對(duì)中型博物館可采取分層法，按照文物檔案移交一、二、三級(jí)文物，抽查其他館藏文物；對(duì)大型博物館可采取分層法，按照文物檔案移交一、二級(jí)文物，抽查三級(jí)文物和一般文物。在此基礎(chǔ)上，再辦理館藏文物移交手續(xù)，簽署移交文件。如《文物保護(hù)法》第36條規(guī)定，博物館、圖書館和其他文物收藏單位對(duì)收藏的文物必須區(qū)分文物等級(jí)，設(shè)置藏品檔案，建立嚴(yán)格的管理的文物，并報(bào)主管的文物行政部門備案。然而法律只規(guī)定備案，卻沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，這就在現(xiàn)實(shí)中造成了有法不依的現(xiàn)象。一位不愿透露姓名的文物學(xué)者說，在中國(guó)現(xiàn)有的2000余家博物館中，文物清查建檔流于形式并非個(gè)別現(xiàn)象。承德外八廟文物管理處，近幾年任該處負(fù)責(zé)人的5位處長(zhǎng)，離任接任時(shí)從未進(jìn)行過文物清點(diǎn)，更不用說知曉文物的具體數(shù)目了。在中國(guó)，不少博物方面的官員只能以“大約”、“左右”一類模糊的字眼描述文物的數(shù)量。

文物檔案的建立和管理是館藏文物保護(hù)制度得以實(shí)現(xiàn)的基石，同時(shí)也是我國(guó)文物追回的必要保障。因?yàn)槲奈镌鲊?guó)需要完備的文物檔案和足夠的證據(jù)，以證明流失文物為非法出口和對(duì)文物的所有權(quán)，這樣才能有追回的可能。

三、規(guī)范并適當(dāng)拓寬文物市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和民間良性互動(dòng)

當(dāng)前，現(xiàn)行的文物法不適應(yīng)發(fā)展迅猛的文物市場(chǎng)趨勢(shì)是產(chǎn)生非法文物交易的關(guān)鍵原因。按照《文物保護(hù)法》規(guī)定，只有文物商店和拍賣行才能進(jìn)行有限度的文物交易，舊貨交易市場(chǎng)等其他任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人都不能從事文物的商業(yè)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。文物商店屬于事業(yè)單位，由于受到資金、貨源的限制而無法在文物市場(chǎng)上占主導(dǎo)地位；拍賣行經(jīng)營(yíng)的對(duì)象主要是貴重物品，一般人難辨真假，且其傭金之高也使人望而卻步。既然合法進(jìn)行交易的渠道不暢通，那么文物流入黑市以及走私的現(xiàn)象就難以根本解決。這種利用法令法規(guī)來制止交易的行為只是一廂情愿，事實(shí)證明它并不能有效制止黑市文物交易和文物走私案件的發(fā)生。舊貨交易市場(chǎng)里已經(jīng)公開化的文物交易，說明了人們對(duì)這種市場(chǎng)的認(rèn)可，也說明了文物買賣大有可為。

既然堵不住，何不適度放開？放寬對(duì)市場(chǎng)的限制，依靠市場(chǎng)進(jìn)行交易與管理，這樣才能形成一個(gè)健康有序的文物市場(chǎng)。據(jù)媒體報(bào)道，2004年，僅浙江省的企業(yè)家就斥資近3億元人民幣到國(guó)外購買中國(guó)文物，“浙江軍團(tuán)”被稱為“海外奪寶奇兵”。要想加大民間力量對(duì)流失文物的追回，也必須有一個(gè)健康有序的文物市場(chǎng)。因此，在堅(jiān)持合法取得文物收藏的前提下，國(guó)家應(yīng)適當(dāng)拓展交易市場(chǎng)，使文物交易渠道暢通、合法、透明，并具有監(jiān)管的可操作性，從而有效防止私下交易導(dǎo)致的文物流失。

文物流失問題是世界性難題，不是一朝一夕可以解決的。而且，有效防止文物流失是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，我們不能單純強(qiáng)調(diào)某一環(huán)節(jié)的重要性，而忽視了整個(gè)文物保護(hù)大框架的完善。就文物保護(hù)框架來說，其中最直接的環(huán)節(jié)就是文物保護(hù)立法。只有完善的文物保護(hù)法律制度，文物主管部門才能做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，才能夠從各個(gè)環(huán)節(jié)防止文物流失。由文中闡述可知，我國(guó)現(xiàn)行《文物保護(hù)法》并非盡如人意，因此，完善現(xiàn)行文物保護(hù)相關(guān)法規(guī)、構(gòu)建和諧的文物保護(hù)法律體系是目前亟待解決的問題。

編輯：朱軍