巡查制：又好又快地建設惠民之路

農村公路建設是建設社會主義新農村戰略任務的重要組成部分，農村公路建設要落實科學發展觀的要求，實現“又好又快”地發展，必須正確把握“好”與“快”的關系，切實做到“又好又快，好中求快”，其中，“好”是前提，“快”是目標。江蘇在2004年率先建立農村公路建設紀檢監察巡查制，走出了一條具有江蘇特色的又好又快建設農村公路的創新之路。截至2006年底，江蘇建成農村公路5.2萬公里，完成投資256億元，農村公路的通達率居全國第一，但未發生一起嚴重質量、安全事故，也未發生一例嚴重腐敗案件，實現了“筑路萬里，不倒一人”的廉政承諾，體現了“好事做好、實事辦實”的要求。事實證明，農村公路建設紀檢監察巡查制成為我省農村公路建設又好又快發展的重要保證。最近，交通部李盛霖部長作出批示，要求將江蘇農村公路紀檢監察巡查制等三項廉政工作經驗，作為十七大前全國交通系統重大典型進行推廣，這是江蘇交通系統繼潤揚大橋之后又一個全國性的先進典型。

江蘇農村公路建設紀檢監察巡查制，其實質就是將黨風廉政建設與農村公路建設有機結合起來，在省、市、縣三級設立農村公路建設紀檢監察巡查機構，建立縣鄉自查、市督查互查、省抽查的巡查工作機制，重點對招標投標、工程質量、資金使用等關鍵環節進行全面深入的監督檢查，從源頭上預防和遏制農村公路建設領域的腐敗問題。巡查制歷經三年的實踐檢驗，不斷得到完善和發展，作為一項較為成熟的監管制度，其核心層面的科學性、制度層面的系統性、操作層面的可行性正逐步顯現。

一、巡查制是對農村公路廉政建設特點和規律認識的深化，其核心層面體現了源頭防腐的科學理念

巡查制的核心理念就是注重預防，將監督的關口前移，實現由事后監督到事前、事中監督的轉變。其科學性在于把握了農村公路建設的規律，根據腐敗現象發生、蔓延的特點，有針對性地進行制度設計，使得每一道關口不僅位置前移，防患于未然，而且切中要害，真正“防得準”、“防得住”。

一是將關口前移到招投標環節。實行打包捆綁招標制，解決了農村公路因單項工程規模小、招投標成本高，不少單位規避招標、甚至不招標的問題，使得江蘇農村公路招投標率逐年大幅提升，目前已達到95%以上。實行合理低價中標制，用科學的評標辦法遏制了由高額利潤可能引發的腐敗問題，也大大降低了工程造價，近三年江蘇通過招投標節約農村公路建設資金近10億元。實行“黑名單”制，建立招投標誠信管理系統，加強對施工監理過程的考核，對嚴重違規的企業記入“黑名單”，在一定期限內取消其招投標資格。

二是將關口前移到資金使用環節。堅持專戶儲存、專款專用。對農村公路建設資金進行單獨建帳、單獨核算，任何單位和個人不得截留、擠占或挪用，不得從中提取管理費用。堅持“以獎代補”、計量支付。在年度計劃下達后，省交通廳先預撥50%的資金；工程完成50%以上，經質量檢查合格后，再撥付30%的資金；工程竣工后，經省交通廳驗收合格后撥付剩余工程款。堅持分權制約、專項審計。每筆工程款撥付須經過多道關口、多人簽字，形成權錢分離、規范嚴密的工作流程。加大審計監督力度，實行行業內部一審、委托中介機構二審和邀請審計部門審計的資金三審制，確保資金安全。

三是將關口前移到工程質量環節。建立“四合同”制。每個項目簽訂施工合同、廉政合同、安全生產合同、監理合同，以合同的形式規范履約雙方的行為。建立質量責任人檔案制。每個建設項目都建立責任人檔案，做到一路一檔，按項目裝訂成冊，構筑了由建設、施工、監理、設計等單位相關責任人組成的質量保證體系。建立跟蹤檢測制。省里委托9家專業檢測單位對所有省補資金項目按100％、其它項目按20%進行驗收，同時實行質量保證金制度，發現質量問題全省通報，并追究相關單位及人員的責任。

二、巡查制對農村公路建設行為形成了無縫隙的監督網絡，在制度層面形成了協調配套的系統架構

實踐證明，農村公路建設的監管，只有從整體上進行制度體系的設計，并使得各項具體制度形成立體的架構，才能形成有效的防線。巡查制所確立的巡查方針、巡查重點、巡查時序、巡查方式構成了一個完整的、立體的架構，并實現了整體的配套和協調。

第一，在空間上實現了全覆蓋監督。江蘇建立了省、市、縣三級農村公路紀檢監察巡查機構，配有專兼職巡查人員310多名，同時還建立了由縣到鄉鎮再到村組的紀檢監察巡查網絡，聘請義務監督員3200多名，從省到市、從市到縣，從縣到鄉鎮，從鄉鎮再到村組，管到每一個項目、每一條路，形成了全覆蓋監督。

第二，在時間上實現了全過程監督。各級巡查機構對農村公路建設全過程進行全面巡視、重點督查。從工程立項到工程設計，從招標投標到合同簽訂，從建材進場到施工工藝，從審計驗收到資金支付，都實施嚴格的監督，嚴把市場準入關、參建人員素質關、資金管理使用關和業主廉潔自律關，把事前參與、事中監管與事后審計結合起來，實現了全過程監督。

第三，在監督對象上實現了全方位監督。把建設、設計、施工、監理、質監等單位以及招投標辦、中介機構等所有參建單位的行為都列入監督范圍，幾乎囊括了農村公路建設所有的監督客體和監督對象，通過教育、預防、查處“三管齊下”，構建農村公路建設的防腐體系，從而突破了行業監督的界限，實現了全方位監督。

第四，在監督主體上實現了全社會監督。充分發揮紀檢監察機構的組織協調職能，把系統內外監督有機結合起來。在系統內部強調“一崗雙責”的基礎上，整合監督資源，強化行業監管，形成紀檢、監察、審計、質監、農路建設等部門齊抓共管的巡查工作格局。在系統外部，實行社會公開督廉，發揮人大、政協、檢察、新聞媒體以及人民群眾的監督作用，實現全社會監督。

三、巡查制讓廣大農民兄弟成為監督農村公路建設的中堅力量，從操作層面拓展了公開督廉的廣闊路徑

反腐倡廉不僅要靠制度，還要靠切實可行的措施和操作方法。陽光是最好的防腐劑，透明是最好的清潔劑。在巡查實踐中堅持公開督廉，實行陽光操作，把農村公路建成人民群眾的“放心路”。

首先，在公開的內容上堅持“群眾想了解什么，就公開什么”。只有讓群眾知情，群眾才會自覺參與監督。巡查制把農村公路建設的重要信息，從施工、監理單位名稱到項目經理、質檢人員姓名，從公路寬度、厚度到混凝土配合比，從路基鋪設程序到路面保養方法，從資金使用名目到資金報銷手續全部公開，讓群眾掌握監督方法，提高群眾監督的實效性。

其次，在建設過程中做到“五公開一監督”。采取在辦公場所設“信息窗”、“政務公開欄”，在建設現場設立公示牌、張貼“告村民書”，在互聯網上公開發布信息等形式，做到項目實施方案公開、招投標公開、建設情況公開、資金使用情況公開、工程管理情況公開，主動接受群眾監督。

第三，在管理考核上實行“一票否決”。將公開公示情況作為工程建設管理的重要內容進行檢查考核，對公開公示工作不到位的項目，限期整改，否則不得動工建設。將質量、安全、廉政以及損害群眾利益問題作為農村公路建設的四條高壓線，對違紀違規行為，一律追究當事人及項目負責人的責任，并根據廉政合同實施經濟處罰。建立有獎舉報制度，通過設立舉報信箱，公布舉報電話，發放調查問卷、開設網上投訴信箱等形式，為社會監督搭建平臺。

巡查制的成功實踐有力證明，農村公路建設監管工作只有堅持預防為主、關口前移，才能有效地防止“馬后炮”效應，最大限度地減小因腐敗帶來的影響和損失；只有從農村公路建設的特點出發，從整體上進行制度設計，形成立體的、無縫隙的監督網絡，才能真正防得住腐敗，走出“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的怪圈；只有在工程建設中堅持公開公正、陽光透明，才能充分調動廣大人民群眾參與監督的積極性，確保農村公路建設這一惠民工程又好又快地發展。

（執筆：唐建中）

責任編輯：劉衛東