微觀規制：生態環境的守護神

[摘 要]良好的生態環境具有公共品的性質，但單靠市場機制往往會出現市場失靈；而政府通過對生態環境實施微觀規制就能較好地彌補和解決市場機制在生態環境上的缺陷與問題。

[關鍵詞]微觀規制；生態環境；公共品

[中圖分類號]F124.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-3890(2007)11-0023-04

一、微觀規制對維護生態環境的重要作用

(一)對生態環境實施規制的經濟社會背景

政府的微觀規制(或管制，下同)分為經濟管制和社會管制兩類。20世紀70年代之前，市場經濟國家對公用事業、通訊、交通與金融的價格和進入實施控制稱為經濟管制。70年代以來，對產品質量、工作場所安全和環境管制稱為社會管制，而90年代以來，社會管制(以下所述“微觀規制”，主要是指“社會管制”)的重點轉向了處理涉及到長期生態經濟問題，包括溫室效應、酸雨、大氣臭氧層的損耗等。這些生態經濟問題關系到一國或地區乃至全球的社會福利。

20世紀六七十年代，西方工業化國家在討論是否需要包括對生態環境實施社會管制的問題時，存在著社會民主主義和古典自由主義兩種政治觀念的爭論。社會民主主義的政治觀念認為，因為政府對其公民的福利負有責任，所以政府有理由對企業的活動進行管制；古典自由主義的政治觀念則認為，為了保護公民的自由，應當限制政府的作用，從而反對社會管制(小賈爾斯，伯吉斯，2003)。但由于面臨著日益嚴峻的生態環境問題，這些國家最終還是選擇了社會民主主義的立場，而偏離了古典自由主義的立場。例如，英國的經濟學家E.J·米香針對20世紀中期美國的“經濟奇跡”背后存在的生態環境問題指出，遠郊的荒地蔓延，近處的交通癱瘓。城市里混雜著烏煙瘴氣和荒蕪破爛，瘋狂的生活節奏也無法掩蓋住精神上的空虛和絕望(E.J·Mishan，1970)。于是，美國政府就生態環境問題發布了一系列法律，包括《水污染控制法》(1956年)、《清潔空氣法》(1963年)、《水質量法》(1965年)等，同時建立了環境保護委員會(EPA)等相應的管制機構，并賦予這些機構廣泛的權利，以強化對生態環境的管制。

另一個實例是，日本經濟經過高速增長，實現了“經濟大國”的目標，但高速增長帶來的公害問題卻日趨嚴重。1967～1969年，熊本縣新日本淡水化工廠的廢水引起有機水銀中毒(水俁病)、因四日市石油聯合工廠的復合大氣污染引起哮喘、昭和電工的廢液使新瀉縣阿賀野川流域的有機水銀中毒(第二水俁病)、三井金屬礦業神岡礦業所排出的鎘，導致富山縣神通川流域多人染上了渾身疼痛病。正是這一系列震驚日本甚至世界的生態環境污染事件，促使日本政府于1967年頒布了《公害對策基本法》，1971年設立了旨在加強生態環境管制力度的環境廳。

中國在生態環境方面出現的問題是，由于生產力水平所限，宏觀經濟總體上是以粗放型、外延型發展為特征的，以高投入、高消耗、高污染的代價來實現經濟的較高增長，由此導致資源供給不足。環境污染嚴重，生態平衡失調。例如，中國600多座城市的大氣中，總懸浮微塵濃度超過了世界衛生組織標準十幾倍，全國流經城市的河段，86％遭到比較嚴重的污染(樊萬選等，2004)。中國自1970年開始公布了一批涉及生態環境保護的法律法規，包括《環境保護法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等，構成了對生態環境微觀規制體系的基礎。在此基礎上，又不斷健全這一微觀規制體系。

(二)維護良好生態環境的主要難點

舒適的生活環境，不但需要擴大居住的空間，而且需要與之相配合的生態環境。良好的生態環境提供給人們的生存空間里只有新鮮的空氣、清潔的流水，而沒有噪音和惡臭。但為什么良好的生態環境不可能自然而然地出現并且保持呢?

首先，維護良好生態環境的困難，其主要原因是由生態環境的性質所決定的。良好的生態環境具有公共品的性質，因此，我們可以將其稱之為“生態環境公共品”。而凡是公共品，極易出現不付費者的“搭便車”現象，“生態環境公共品”也是如此。許多人往往只從良好的生態環境中得到滿足，卻恰恰忽略了對生態環境保護的義務。

因為消費“生態環境公共品”存在著“搭便車”問題，所以解決類似環境污染等生態環境問題，完全依靠市場的功能是不可能的。原因是缺乏有效率的市場機制進行有效配置，從而造成市場失靈。如果農作物因自然災害而減產，市場將通過價格的調整以建立新的供求平衡；如果要實現公路系統的現代化，選民可施去游說政府開發有效率的運輸系統。而對于“生態環境公共品”的生產，即使一部分人或廠商去生產“生態環境公共品”，或者維護生態環境，但這一部分人或廠商未必能夠得到應有的回報，于是這些參與者將失去生產“生態環境公共品”，或者維護生態環境的積極性以及去選擇對維持生態環境有效率的方法。因此，市場的功能在生態環境被破壞的情況下是失靈的，政府實施和加強微觀規制就勢在必行。

其次，許多類型的環境危害無法像商品一樣通過市場計量其價值。薩繆爾森舉例說，20世紀80年代末90年代初，環保人士呼吁停止在美國的西北部伐木，以保護斑點貓頭鷹的棲息地。這將以數以千計的伐木工人的就業為代價，而卻無法計量斑點貓頭鷹持續生存下去的價值(保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯，2004)。盡管經濟學家提出了不少計量無法直接用市場價格來顯示的生態環境危害的價值，例如，使用“機會成本”、“或發價值”等概念，“但是計量非市場部分的價值確實是一個難題”(保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯，2004)。雖然許多類型的環境危害無法傢商品一樣通過市場計量其價值，但可以肯定的是，保護斑點貓頭鷹的最終目的是為了維持生態平衡以及生物多樣性，使人類和自然界和諧共處。這說明，政府的微觀規制要做的恰恰是市場之外存在的價值。

二、微觀規制在維護生態環境中的基本功能

(一)對生態環境的微觀規制是一種規則

微觀規制(包括對生態環境的微觀規制)究竟是命令還是規則?在市場經濟國家同樣遇到過區分的困難。哈耶克對命令和規則作了區分，他認為規則“不像命令，而是能在不追求統一目的的人群中間創造一種秩序”(哈耶克，1973)。與此同時，管制的一個重要作用是政府為消費者代表與企業之間就公用事業價格和服務合同的談判提供一個裁判所(Goldberg，1976)，管制者的職能是“裁判員”。而管制機構本身固有的缺陷是集檢舉和裁決于一身，這就容易出現管制的偏差。因此，管制過程應該體現“管制的政治化”而非“有效率的法律化管制”(波斯納，1977)。中國的理論界強調提高政府執行力問題，指出政府執行力弱化表現為“有令不行，有禁不止。上有政策，下有對策。”(肖文濤，2007)但是，這一觀點強調了政府的法律法規有“命令”的一面，忽略了法律法規又有創造秩序的“規則”的一面。

政府在實施管制的過程中，一方面，法律法規是管制機構執行管制的政策工具，這就要求在制定的過程中充分匯集各方面的意見，通過相關者(消費者、企業和管制者)的充分互動，并且接受認真審查和聽取社會公眾的批評，而決不能僅靠管制機構先驗的杜撰。在微觀規制的制定程序中，立法聽證是關鍵，因為聽證是管制機構收集信息的一種主要機制，通過收集與管制相關的盡可能完全的信息，從而為制定規制提供依據。雖然，我國的聽證制度已經開始形成，但是，管制者還沒有足夠的手段全面而準確地觀察到消費者的利益，因而就不能相對準確地估算出社會的福利效應；社會公眾或消費者因為對相關的價格等信息還沒有充分掌握，缺乏與管制者和(諸如與環境污染有關系的)企業談判的經驗，所以，立法聽證就不能起到應有的作用。另一方面，管制機構的行為應當受到司法審查的制約以及行政程序和機構控制法規的限制，以保證管制機構行為的合法性。但是，中國有的管制機構有時表現出“唯我獨尊”的姿態以及有“以言代法”的行為，卻還沒有形成對管制機構行為的完備的制衡機制。

由于上述問題的存在，就造成了一些規制未能依照自然生態規律來確立，反而助長了自然資源開發利用中的浪費和生態環境破壞現象，像《中華人民共和國水法》(1988年)中對水資源管理所作的條塊分割、各自為政的規定，即“國家對水資源實行統一與分級、分部門管理相結合的制度”，這與水系及流域的整體性和生態性相矛盾，極易造成短視的地區利益得以合法地侵害長遠的整體的甚至是全民族的利益。2002年的新水法雖然強化了水資源的統一管理和流域管理，但國家對水資源仍然實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。相比之下，以色列針對其缺乏淡水資源的現實，對其水資源實施嚴格監管。1959年以色列政府頒布的《水資源法》，規定其境內的所有水資源均歸國家所有，由國家統一調配使用，政府的水資源委員會負責水資源定價、調撥和監管。事實證明，以色列在水資源利用、回收和管理上探索出了成功的經驗。

(二)對生態環境的微觀規制是一個動態過程

管制是一個動態過程，“管制的歷史是不斷變換政府行為的重點和焦點的動態過程(史普博，1999)?！彪S著產業和市場的變化，微觀規制也將隨之變化，及時修改或廢止那些不適應生態環境變化和不利于公共利益的規制，例如，日本1970年頒布的《廢棄物處理法》截至2005年修訂過20次。該法律從控制環境污染開始，直至有力地配合了政府提出的“環境經濟立國”發展戰略。

目前，中國政府在制定和實施微觀規制時，一方面，微觀規制的形成過程仍然存有計劃經濟色彩，并且更偏重于“命令”，還沒有充分體現創造秩序的“規則”。主要原因是，有的微觀規制不是在社會公眾的廣泛參與下形成的，因此，經不住實際經濟和社會生活的檢驗。例如，20世紀80年代末執行《環境噪聲污染防治條例》(1989年)以來，國內很多城市先后出臺地方性法規禁放煙花爆竹。禁放煙花爆竹以控制環境噪聲污染，也許無可非議，但是，燃放煙花爆竹是傳統習俗，用地方法規予以禁止并不完全符合民意。這種微觀規制嚴重脫離社會現實，其結果必定遭到社會公眾的抵制?？上驳氖牵陙韲鴥仍S多城市對燃放煙花爆竹紛紛解禁，以傳承民俗、順從民意，另一方面，微觀規制不能充分體現其動態的性質，沒有及時修訂和補充，致使管制低效率。例如，中國的環境保護，有以《環境保護法》為主體、《水污染防治法》等相關法律相配套的法律體系，有環境監測和執法等環境保護職能部門，但隨意的、非法的污染排放現象依然嚴重存在，原因之一是排污收費的返還機制設計不合理。現有排污收費的返還規定，超標排污費的80％無償返還企業用于治理污染。這部分返還成為“排污者由于繳納排污費從消費者和政府那里獲得的雙重紅利和非法收入(王金南，1997)”?？梢姡@一規定有管制機構鼓勵企業增加排污量的嫌疑。另外，由于一些相關規制還不盡完善或虛位，餐飲、洗浴業產生的廢水、廢氣、固體廢棄物，音像、娛樂業、建筑業及交通行業產生的噪聲已成為當今影響環境、嚴重擾民的重點和難點問題。但由于現行的微觀規制對此尚缺乏有力度、可操作的處治規定，致使這些擾民的環境問題，至今得不到有效的解決。

(三)對生態環境的微觀規制要促使社會意識的形成

對生態環境微觀規制的重要功能是，通過實施規制最終轉變為維護生態環境的社會意識。社會公眾首先通過遵守規制而形成個體意識和群體意識，進而形成社會意識，為依靠社會輿論、社會公眾的信念、習慣、傳統和教育的力量來維持的道德觀念。例如，交通規則要求“綠燈行、紅燈?！?，當社會公眾對此形成一種日常生活中的習慣時，自覺遵守交通規則最終必然成為一種社會意識與道德觀念。在微觀規制的作用下，有生態環境意識活動的社會公眾，將生態環境意識這一社會生活的客觀過程在其觀念中反映出來，生態環境的社會意識與道德觀念就形成了。

在生態環境意識的形成過程中，當一部分社會成員出于利他主義的動機，自覺維護生態環境還不能成為社會的意識，而只是一部分人的行為。只有多數甚至所有社會成員都具有利他主義的動機，以對社會負責任的方式維護生態環境時，社會的生態環境意識才得以形成。當維護生態環境的社會意識形成以后，日益增長的對生態環境的社會意識將會逐漸演變為一種社會需要。同時，社會意識的發展具有歷史繼承性的特征，將生態環境意識傳承給后代，就成為國家或民族的精神財富。如果有一天生態環境意識已經形成并且代代相傳，針對生態環境的微觀規制也許就沒有存在的必要了。

三、結束語

社會在生產經濟財富的同時也生產著“經濟廢物”，從而造成了對生態環境的破壞。生態環境既關系一國或地區甚至全球的社會福利問題，又是經濟可持續發展的必要條件。由于生態環境的特征決定了僅僅依靠市場的功能并不能得到有效率的解決，因此，政府對生態環境實施微觀規制是一種革命：它拋棄了自由放任式的、以市場為基礎解決生態環境問題的思維方式，滿足了社會公眾對政府矯正市場失靈的要求。

微觀規制在維護生態環境中的基本功能是，對生態環境的微觀規制是一種規則；對生態環境的微觀規制是一個動態過程；對生態環境的微觀規制最終要促使生態環境意識和生態環境道德的形成。簡言之，微觀規制是生態環境的守護神。

責任編輯：張增強

責任校對：武占江

[作者簡介]劉秀光(1950—)，男，山東青州人，仰恩大學財政金融學院副院長，副教授，研究方向為經濟學。