都市圈經濟的繁榮與政府公共管理體制的創新

［摘 要］ 都市圈經濟的飛速繁榮，對國家和社會起到的巨大正面作用毋庸置疑。為解決在都市圈經濟飛速發展過程中產生的諸如投資與貿易、資源配置、環境治理、公共衛生、公共安全等都市圈公共問題，要走協商與合作的公共管理道路；加強法制的和諧建設；建立跨都市圈行政區的協調管理機構；加強都市圈政府政策制度的整合；鼓勵非政府組織的合作，有效發揮第三部門的作用，不斷進行改革和創新。

［關鍵詞］ 都市圈；公共管理體制；創新

［中圖分類號］ F207［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］１００３－３８９０（２００7）12－００42-06

在中國的經濟發展進入到人均GDP1 000美元~3 000美元的階段后，城市化進程正在以前所未有的速度向前推進。在經濟的集聚作用下，這個階段的城市化進程不是全國平推一盤棋，而是形成若干個都市圈。這個時期形成的都市圈大都以一個或以上的城市為中心，涵蓋周圍若干個城市。如南京都市圈就是以南京為中心，涵蓋了長江流域與東部沿海交匯地帶的江蘇和安徽兩省，覆蓋南京、鎮江、揚州、淮安、馬鞍山、滁州、蕪湖、巢湖八個城市。參照日本的經驗，每個都市圈一般以120公里~150公里為半徑，所覆蓋的面積大概是4萬平方公里~5萬平方公里，人口約3 000萬，圈內GDP約為1 000億美元[1]。

根據預測，中國到2030年基本完成工業化的時候，將有可能形成20個左右的都市圈，20大都市圈可規劃成358個城市，其中1 500萬人口的城市11個，1 000萬人口的18個，800萬人口的1個，500萬人口的36個，300萬人口的88個，100萬人口的204個[2]。除了這“20大都市圈”之外，還有像廈門、昆明、貴陽、西安、蘭州等工業城市的發展，也會對周邊地區發揮帶動作用，可能會形成相應的都市圈[3]。

都市圈經濟的飛速繁榮，對國家和社會將起到巨大的正面作用。比如：在都市圈經濟中，能稱得上先鋒都市圈的有珠三角都市圈、長三角都市圈和環渤海都市圈，它們以占全國3﹒25%的土地，容納了全國15﹒08%的人口，提供了全國41﹒49%的GDP[4]。其中，由廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州七城市組成的“小珠三角”都市圈，面積不到4﹒2萬平方公里，GDP卻占廣東省的80%。如果再加上中國香港、澳門組成的“大珠三角”都市圈，其經濟總量相當于長三角經濟區和環渤海經濟區的總和[5]。然而，在都市圈經濟飛速發展過程中產生的諸如投資與貿易、資源配置、環境治理、公共衛生、公共安全等都市圈公共問題，已經越來越成為都市圈政府所面臨的嚴峻挑戰。為此，政府公共管理體制也必須做到與時俱進，不斷進行改革和創新。正如黨的“十七大報告”所指出的那樣：遵循市場經濟規律，突破行政區劃界限，形成若干帶動力強、聯系緊密的經濟圈和經濟帶。加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。[6]。所以，研究都市圈經濟的繁榮與政府公共管理體制的創新，具有重大的理論和現實意義。

一、都市圈經濟發展催生區域公共管理體制的改革與創新

所謂區域公共管理，是指區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其他領域的某一方面或多方面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。區域公共管理包括以下幾個內涵：一是區域公共管理的主體是多元的，包括政府組織、私域組織和非政府組織，目的是解決由經濟、政治或社會其他領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；二是區域公共管理采用的方式和手段與市場經濟領域、政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制，而是基于平等地位之上的協商和調解；三是區域公共管理的對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊關系[7]。區域公共管理在區域健康持續發展的過程中起著至關重要的作用：首先是制定政策法規，為區域經濟和社會發展提供符合地方實際、與國家大政方針相配套的區域性政策體系和與國家大法相一致、具有可操作性的完整的地方法規體系；其次是實施區域性整體規劃、調節和控制，建立并保持合理的產業結構、適當的投資規模和堅實的環境保護基礎；再次是完善社會保障制度，確保社會公平，維護社會穩定[8]。

在傳統的農業社會和工業社會條件下，社會的公共問題相對簡單，公共事務比較單一。第二次世界大戰以后，特別是人類歷史邁入21世紀以后，世界已經全面進入到一個信息社會和知識經濟時代，接踵而至的便是經濟全球化、區域一體化、社會信息化、市場無界化的高歌猛進。于是，跨國或跨行政區域的“區域公共問題”便大量滋生，并呈復雜化、多元化和規模化之態勢。正如加拿大著名政治學教授戴維·卡梅倫所言：“現代生活的性質已經使政府間關系變得越來越重要。那種管轄范圍應涇渭分明、部門之間須水潑不進的理論在19世紀或許還有些意義，如今顯見著過時了。不僅在經典聯邦國家，管轄權之間的界限逐漸在模糊，政府間討論、磋商、交流的需求在增長，就是在國家之內和國家之間，公共生活也表現出這種傾向，可喚作‘多方治理’的政府間活動越來越重要了。”[9]

實際上，改革開放以來，都市圈經濟在發展的過程中，各區域政府之間既存在著爭項目、爭投資、爭政策的“府際之爭”，也存在著地區分割與地區封鎖的“府際沖突”。誠然，競爭和沖突既是客觀的，一定程度上說也是必要的。法國思想家埃德加·莫蘭就認為：“一切組織關系，包括一切系統，都會有而且還生產著既對抗又互補的力量。一切組織關系都離不開互補性原則，并將其現實化，它們也離不開對抗性原則，并或多或少地將其潛在化。”[10](P113)而且沖突對現狀提出挑戰，同時也激發組織的興趣和好奇心。沖突有助于提出新的思想和方法來解決問題，有助于鼓勵創新。”[11](P219)“特別是在都市圈的建設中，各種跨界公共管理事務的增加，成為伙伴型政府間縱向關系發展的最佳生長點。”[12]

以上這些問題往往不是哪一級政府、哪一個政府部門所能勝任的。筆者從2007年鬧得沸沸揚揚的太湖藍藻危機就更能清楚地說明這點。在太湖這個中國第三大淡水湖的周圍，上海、蘇州、無錫、嘉興、湖州5個中心城市構成了一條環太湖都市圈，成為中國經濟最發達的地區之一，工廠林立，工業發達，人口密度達到每平方公里1 000人，是中國人口最密集的地區之一。太湖流域的五市分屬于滬、蘇、浙三個省市，在環境治理上缺乏一個有效的流域管理機構。由于長期“市自為戰、縣自為戰”的管理體制，沒有一個通暢的地方政府溝通、合作機制。所以責任不清，導致各方大肆排放污染物，最終污染物超過了湖體的環境容量，終于導致了跨界的大型污染。

都市圈各政府組織基于本身合作的必要性和意愿、專業需求、財政資源和風險分擔以及追求效率與效益等方面的考慮，要采取有限合作、適當合作或大型合作等方式來從事跨域或跨界合作以滿足其實際需求[13]。這就要求區域政府做到公共管理體制的創新。例如，建立政府間平等對話與談判的協商機制，就既能糾正“命令機制”僵硬化的弊端，又能彌補“利益機制”局部化的缺點。以靈活多變的行政契約、行政協議等方式發展合作關系，追求政府間信息分享、關系交換等目的[14]。實際上已經有都市圈率先進行了嘗試：在長三角區域政府間關系的協調中，1992年成立了長三角經濟協作辦主任聯席會議，后升格為市長級協調組織，并于1997年更名為“長江三角洲城市經濟協調會”，2001年又成立了滬蘇浙省（市）長座談會制度。2004年“泛珠三角論壇”的舉行、《泛珠三角區域合作框架協議》的簽訂以及區域內行政首長聯席會議制度與秘書長協調制度等的建立，也是區域政府公共管理體制創新的有效舉措。

二、區域公共管理體制創新的阻力分析

（一）行政區域壁壘的客觀存在

中國經濟最重要的特點之一是各級政府按行政區來組織經濟活動，行政區內的經濟資源受控于政府的干預，帶有很強烈的地方政府行為色彩。當區域之間出現利益摩擦時，各地方政府往往首先以行政區為依托，構筑各種壁壘，阻礙經濟要素資源的自由流動，從而最大限度地保護地方利益。地方利益的突出特點就是排他性，“所謂地區經濟利益，是指各地區根據其所處的特定環境條件，從事特定的經濟活動所要求的從其他地區或國家那里獲得的排他性收益。”[15](P7)為了發展本地經濟，解決勞動就業，地方政府往往通過各種手段，阻礙生產要素的跨行政區流動，人為地分割要素市場，使區域性的有序競爭的統一市場難以形成，對內開放遠遠滯后于對外開放。法國經濟學家龐塞特（Sandro Poncet）經過研究就發現，從1987~1997年，中國省際貿易量呈下降趨勢：1987年，省際平均貿易量在GDP總量中占54%，1992年下降為50%，1997年下降到38%；中國省際平均貿易量在各省總貿易量中所占的比重1987年為88%，1992年降為80%，1997年則降為66%；中國各省平均商品吸收額中，外省生產的商品所占比重1987年為34%，1992年減為27%，1997年只占20%。[16]行政區劃壁壘是長期客觀存在的，這構成了區域公共管理體制創新的最大的直接阻力，實際上是源于體制上的阻力。

（二）地區產業結構嚴重趨同

由于受到“行政區經濟發展”觀念的驅使，各地方政府作為具有獨立利益的市場主體，往往熱衷于向見效快的行業投資，重復建設情況比較嚴重。舉一個例子：長三角地區中14個城市排在前4位的支柱產業均是電子信息、汽車、新材料、生物醫藥工程，趨同率達到70%。而在高新技術領域，長三角地區的“十五”高科技產業發展規劃中集成電路產業的同構性達35%，納米材料為48%，計算機網絡為59%，軟件產業為74%[16]。地區產業結構的嚴重趨同容易引起各自為政、低層次重復建設、惡性競爭等問題，導致經濟行為的短視，長此以往將損害都市圈經濟的健康發展和可持續的發展。這實際上是源于結構上的阻力。如果各地方政府在公共管理體制的改革和創新中，缺少實質性的整體規劃，不能就促進都市圈城市之間的區域經濟聯動、優化區域社會資源配置達成共識的話，這種結構上的阻力仍將頑強地存在。

（三）基礎設施重復建設現象嚴重

由于地方各項經濟指標的完成與地方政府官員個人的政治升遷掛鉤，地方政府往往以投資拉動GDP的增長。比如：大量的農業土地正源源不斷地轉化為城市用地，農民承包的很多土地都被征用。有關資料表明：僅從1987~2001年，全國征用土地2 400萬畝，由此造成至少3 400萬農民失地[17]。2002年全國以建設各級各類開發園區而發生的土地違法行為140 254件，涉及土地面積31 457 059公頃，2004年，全國共有各級各類開發區3 837家，其中有約67﹒4%的屬于未經國務院及省政府批準的違法圈地。而港口的重復建設更是矛盾重重，南京以下的長江段，已建、在建和待建的萬噸以上碼頭泊位共100多個。從江陰到南通60公里岸段，有68個萬噸級泊位，平均0﹒9公里就有一個。結果是，一方面有的港口設施能力嚴重過剩，而另一方面，又在大量投資建設新的港口[18]。長次以往，會造成都市圈之間的惡性過度競爭，引發更嚴重的社會問題，導致社會的不穩定和不和諧。這一切都是源于現行的政績考核指標轉嫁的阻力，實際上可歸結為經濟上和政治上的雙重阻力。如果在區域公共管理體制創新的過程中不能改革現有的干部政績考核指標體系，地方政府官員還會為了自身利益的最大化而忽視地區的全局利益，那么這種阻力也將長期的存在。

（四）法律制度的缺失

中國《憲法》第89條規定：中央政府統一領導全國各級行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分。《憲法》和《地方政府組織法》還規定了縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生等事務。然而，中國法律對涉及的有關府際合作尤其是地方政府合作的規定和條例幾乎是空白，法律只規定了各級政府管理其轄區范圍內的事務，對上級機關在跨域事務中的角色扮演，對于地方政府合作中的權利、責任分擔等問題，根本都沒有涉及[19]。這就容易導致各地方政府各自為政、推諉扯皮、爭議不斷等情況的出現。國家如果不盡快出臺有關的法律法規解決跨域合作與治理及其爭端處理的法律法規，這種法律制度上的阻力也仍將存在。

（五）公共管理體制創新的動力不夠

公共管理體制創新對各地政府來說是一項全新的嘗試，沒有現成的經驗可供借鑒，沒有現成的道路由你選擇。雖然人們對于公共管理體制創新已達成共識，但到底什么是公共管理體制創新，其基本特點和內容有哪些，公共管理體制創新的基本任務是什么，公共管理體制創新與傳統政府體制有哪些區別，如何做到公共管理體制創新等，理論界尚有不同的看法。由于理論認識的爭議，公共管理體制創新就還缺乏明確的理論指導，不可避免地構成理論指導的阻力。所以，各地政府提出的公共管理體制創新的實踐就還屬于摸著石頭過河的探索。因此，在公共管理體制創新時有把它簡單化的傾向，也有把什么都往公共管理體制創新身上靠的傾向。對此，我們應該在實踐探索的基礎上加強理論研究，真正實現理論指導實踐前進、實踐又推動理論進步的良性互動的發展態勢。另外，公共管理體制創新在領導機關強調的比較多，在媒體上的宣傳也比較熱鬧，但在普通老百姓中間真正關心的人卻很少，這主要是因為社會宣傳不夠，從而導致群眾基礎不厚，容易形成群體性的阻力。

三、都市圈政府公共管理體制創新的主要著力點

（一）樹立“雙贏”、“多贏”觀念，走協商與合作的區域公共管理之路，這是體制創新的基礎

由于長期以來行政體制的分割性，各地政府實際上已成為了地方利益的代言人，各地方的利益涇渭分明，甚至高于一切。如果在都市圈經濟發展如此迅速、所引發的公共管理問題又如此之多的情況下，各地方政府仍然抱著本位主義，從傳統的地方利益觀念出發、獨善其身，將會造成“雙敗”、“多敗”的結局。所以，要樹立“雙贏”、“多贏”觀念，走協商與合作的區域公共管理之路，這是體制創新的基礎。走協商與合作的區域公共管理之路，首要的就是要摒棄傳統的以單位行政區劃為基礎進行管理的慣性思維，樹立區域公共管理的新思維。比如：歷史上的河流往往被作為天然的地域邊界，但從公共管理的視角來看，這種邊界劃分顯然是最糟糕的做法。它意味著兩個獨立的轄區就共有的公共品分割做出決策，而決策結果由雙方共同承擔[20]，實際上誰也不主動或不原意承擔不利的后果。所以，各地方政府要以公共問題和公共事務為價值導向，而非以行政區劃的切割為出發點，大力加強彼此之間的溝通、協商與合作，做到彼此利益的最大化。實際上。2003年以來，圍繞長三角一體化，江浙滬三地高層就已經頻繁互訪，協商共商，對自己在一體化發展中的作用重新定位。上海已經明確把“建設長江三角洲大都市圈”作為其基本戰略之一，提出“服務長三角，服務全國”的聯動發展新路子。2003年5月，蘇嘉杭高速公路江蘇浙江交界收費站實現合并經營，這是長三角公路運營首次打破行政區劃藩籬，成功走向聯合運營的開端。長三角區域政府還規劃在未來5年內，建成一個現代化快速交通網，把“長三角”15座中心城市、55座中等城市、1 446個小城鎮全部納入“3小時都市圈”。旅游一體化也已經有較好進展[21]。此外，2003年度還簽署了長三角城市中小企業政策互享的文件。

（二）大力加強法制環境的和諧建設，這是體制創新的核心

事實上，地方政府間的博弈是廣泛而合理的存在的，只不過我們應該將其更加顯性化和法律制度化。因為市場經濟發展的前提條件就是與經濟發展相適應的法律制度的建立和完善。所以，法律法規是各地方政府進行有效合作的前提條件。然而，目前中國法律關于政府合作的具體規定非常少，合作往往受到領導個人意志的重要影響，靠地方領導人推動，這就使得合作的人治色彩濃厚，缺乏法制的保障。因此，大力加強法制環境的和諧建設是體制創新的核心。首先，建議國家盡早出臺《中華人民共和國地方政府跨區域合作法》，使政府間的合作活動走上法制化的道路。同時要及時修改其他的相關法律如《環境法》等，對區域治理等做出具體規定，使區域政府的各項合作活動都有法可依。國家有關部門還要改革惟GDP的政績考核辦法，將區域合作的成果也列入考核的指標并使其法制化。其次，“由于不同的法律制定主體在具體制定法律時所秉持的立法理念、看待問題的立場、方法以及立法的技術和手段等方面存在的差別，所以由不同主體制定的法律在內容上不一致，相去甚遠的事例并不鮮見。”[22]為此，都市圈內各行政區的立法主體還要在全面貫徹落實中央立法的前提下，就跨行政區的經濟發展中的重大事務如宏觀調控、社會保障、人才流動、環境保護等方面加強立法協調，構建法律的相互認可和法律資源的共享機制，使地方性法規和規章的制定更具科學性和適用性，既符合行政區利益，也符合都市圈經濟發展的要求。再次，各行政區司法機關之間也要加強司法協調，統一司法標準，加強司法協助，通過行政區的司法功能整合，在都市圈內建立一個暢通無阻的司法體系，使每個商事主體的合法權益得到平等的保護，必要時可考慮設置大區法院，以確保區域經濟一體化的良性發展。

（三）建立跨都市圈行政區的協調管理機構，負責日常工作和合作事務的牽頭組織，這是體制創新的本質

如何更加有效地發揮區域政府的合作積極性，建立一個反映區域政府意愿、能獲得區域內政府普遍認同的、具有民主的治理結構的跨行政區的協調管理機構，是體制創新的本質。我們可以效仿國際上一些合作組織的做法，設立由相關省區派員共同組成的常設協作機構，并以各種層次的聯席會議制度作為主要的運作模式。例如，泛珠三角區域經貿合作洽談會是由福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南省（區）人民政府和中國香港、澳門特別行政區政府共同主辦，他們就有一個常設性的機構來推動具體工作。九省區日常辦公室設在發展改革委（廳），中國香港、澳門特別行政區政府也確立相應的部門負責，每年都召開合作會議。筆者認為：跨行政區的協調管理機構應該具備以下的一些基本職能：組織協調實施跨區的重大基礎設施建設、重大戰略資源開發、生態環境保護與建設以及跨區生產要素的流動等問題；統一規劃符合本區域長遠發展的經濟發展規劃和產業結構；制定統一的市場競爭規則和政策措施，并負責監督執行情況；協助各市縣制定地方性經濟發展戰略和規劃，使局部性規劃與整體性規劃有機銜接。并且還應根據專業、精簡、高效的原則設立各種專業委員會和工作小組，它們也具有一定的管理、協調、研究分析和組織職能[24]。長三角地區就可根據實際情況設立區域規劃與產業協調委員會、重大基礎設施開發管理委員會、上海國際航運中心管理委員會、太湖流域環境保護與治理委員會等專業或綜合職能管理機構[25]。

（四）加強都市圈政府政策制度的整合，以電子政務為平臺，逐步形成政策制度的一體化，這是體制創新的關鍵

為實現都市圈內區域政策的一體化，必須進一步全面清理實行地方保護和市場封鎖的地方性法規和政策，創造公平競爭的市場環境；開放商品市場，消除限制商品流通的地域障礙，實行區域內市場一體化，對在區域內流通的其他成員方商品實行同等待遇；建立規范公平的質監認證制度，各方不得有排他性和歧視性規定；改善市場主體準入環境，打破市場主體準入的地區封鎖，打破所有制限制，鼓勵各種不同所有制企業、不同經濟成份的經濟組織在區域內開展經濟合作[26]。各方政府都不要介入企業間的競爭，減少對于經濟主體經營活動的種種干預，對當地所有經濟主體實行“國民待遇”，努力形成一個政策無差異的區域環境。[27](P54)在機制上，可通過制定認可度高、可操作性強的合作協議、章程等，將區域政府協調結果成果化、法規化，約束各協議方共同遵守。在內容上，側重于產業、基礎設施、交通、信息、環境等必須通過合作才能實現最大社會收益和促進經濟可持續發展的重大問題。

另外，都市圈政府可以在政府內部建立“都市圈政府辦公信息系統”（內網），增強政府的信息融合度，在外部建立“都市圈政府聯合政務網”（外網），樹立對外的整體形象。都市圈可率先在戶口管理、人才流動手續辦理、車牌手續辦理等公共服務項目上加快一體化網上辦理，形成強大統一的城市一體化品牌[28]。

（五）積極鼓勵非政府組織的合作與參與，有效發揮第三部門的作用，這是體制創新的動力

雖然政府作為最具權威性的公共機構，在公共治理活動中發揮著不可替代的作用。然而，社會組織在化解社會矛盾方面卻能起到輔助政府的很好作用。“我們生活在一個權力分享的世界里。在這個世界中，政府組織、準政府組織、非盈利組織、私人組織共同參與政策的制定和政策的執行。”[29](p4)“在多元主義的體制中，治理包括了所有有利害關系的利益主體：政黨、立法機關及其分支機構、利益集團、中間人、組織……等等。”[30]從世界范圍來看，公共治理已不再是政府的專利，非政府組織和各種民間組織都會成為公共治理的主體。都市圈經濟的發展主要是企業和民間自發、分散的合作意愿流動的結果，在這個過程中，大量的行業協會、民間團體也在某些方面發揮著社會治理的功能。所以，都市圈政府要加大對區域性行業協會等非政府組織的扶持，充分發揮跨區域的非政府組織的作用，在諸如相關標準的制定、資格認證審查、質量檢測等多方面積極開展與非政府組織的合作，可以將除調查研究制定政策、宏觀規劃調控和監督執法以外的公共管理職能轉交給社會中介組織，尤其是區域市場評估、區域決策咨詢、行業管理和社會福利服務等職能應該無條件地轉交給社會中介組織，消除資本、資源和人才流動的屏障，提高區域投資環境質量。在此基礎上，拓展政府與市場間相對平衡的溝通和對話渠道，加強對公共治理的另一極——公民社會的培育，使之“逐步與國家達成‘二元結構’：一種既互相監督又互補增益的結構格局。”[31](P477)這種政府組織與公民社會“互相監督又互補增益的結構格局”不但不會削弱都市圈政府的功能，反而會在治理手段和途徑方面豐富行政區政府的功能，使其功能張力以更靈活的形式得到廣闊延展[32］。

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責任編輯：焦世玲

責任校對：周海鷗