城鄉一體化進程中農村金融體系創新

［摘 要］ 依據國內農村金融發展現狀，以成都市一體化先進地區——錦江區實施的金融小額貸款模式為例，建立農村金融市場供需收益模型。依托農村金融制度安排總函數，建立適合城鄉一體化不同階段發展需要的農村金融創新動態體系。

［關鍵詞］ 城鄉一體化；社區金融小額貸款；供需收益模型

［中圖分類號］ F830.6 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］１００３－３８９０（２００7）10－００63-06

引言

中國“十一五”規劃指出，要從建設社會主義現代化全局出發，統籌城鄉區域發展，而推進城鄉一體化就是其核心之一。城鄉一體化是城市化發展的一個新階段，是隨著生產力的發展而促進城鄉居民生產方式、生活方式和居住方式變化的過程，是城鄉人口、技術、資本、資源等要素雙向流動，相互融合，互為資源，互為市場，互相服務，逐步達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態上協調發展的過程。城鄉一體化就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、基礎設施、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化，改變長期形成的城鄉二元經濟結構，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。

城鄉一體化客觀上存在著兩個不同的發展階段：一個階段是指城鄉發展水平還不高的初級階段，另一階段是指城鄉關系進入高級階段后所呈現出的城鄉一體化趨勢。在初級階段，城鄉二元經濟結構明顯，城鄉在收入水平、生活水平、社會保障等方面有較大差距，農村金融市場不景氣，農村金融機構處于風險大、成本高、利潤低的境地，金融發展環境亟需改善。而城鄉一體化后一個階段是指城鄉居民的社會地位、勞動者素質、收入水平、生活水平與所享受的現代文明出現趨同的發展趨勢，也即消除城鄉差別、使城鄉居民融合為一體的狀態。目前，中國推進城鄉一體化的地區大多處于城鄉一體化初級階段，離城鄉一體化的后一階段還有很大的距離。

一、農村金融發展現狀研究

目前，中國農村金融體系可分為正規金融和非正規金融兩大類，其中正規金融包括：中國農業發展銀行、中國農村信用合作社、郵政儲蓄、中國農業銀行等；非正規金融涵蓋：農村合作基金會、小額信貸和私人借貸等。前者是農村金融的主體，后者構成前者的補充形式。農村正規金融的改革在不同層面逐步展開是有目共睹的事實，然而其改革方向是效益指向的商業化，這種改革的趨勢對于弱勢的農業來說，無疑是一個沉重的打擊。

1. 作為政策性銀行的農業發展銀行，不斷調整其職能方向，目前已經演變為專門服務于糧、棉、油收購貸款的銀行，其原有的職能定位面臨挑戰。由于貸款業務局限于負責保障糧、棉、油的收購和儲備資金供給，基本上不涉及農村一般資金需求的提供，因而農業發展銀行對農村經濟發展的促進作用較為有限。

2. 農業銀行在商業化改革浪潮的推動下，貸款結構發生了很大的轉移，信貸重心轉向非農產業和城市，而涉農貸款比重顯著降低，其在農業領域的貸款主要流向較大規模的工商企業。目前農業貸款所占比重已經下降至10%左右，其在農村金融體系中的主體地位日趨下降。這表明，農業銀行也開始偏離“服務農業”的基本宗旨，逐漸從農村金融體系中退出。

3. 農村信用合作社是中國農村金融體系的重要組成部分，是惟一可以與農行和農發行相抗衡的金融機構，其在農村金融市場的覆蓋范圍，業務深度和地位不可忽視。圍繞立足農村、服務農村的理念，其發放的涉農貸款為中國農村經濟的發展提供了相當的便利。但不可否認的是，農村信用社在商業化的導向下，追求自身效益的最大化，開始實行選擇性貸款，貸款結構呈現非農化的趨勢，普通農戶獲得貸款的可能性不斷降低，金融服務業務范圍不斷收縮，在實質上起的是抽走資金的作用。

4. 郵政儲蓄原來是只存不貸，其結果只能使本來就不豐富的農村金融資源加速外流，加劇了農村金融供求的矛盾。由于郵政儲蓄的60%以上來自縣以下農村，其吸收存款規模不斷擴大的過程，也是十分稀缺的農村資金非農化不斷加快的過程。現在成立的郵政儲蓄銀行正處在試行階段，雖有放款業務，但效果還不太明顯。

以上表明正規金融為中國農村經濟發展提供金融服務的能力不斷減弱，農村資金需求難以得到滿足，資金缺口擴大。據有關資料顯示，正規金融提供的貸款只占農村貸款客觀需求量的30%以下。然而緊缺的農村資金資源正在通過農村正規金融機構加速外流，資金供求矛盾更加突出，“貸款難”的尷尬在農村極為普遍。在這種情況下，各種非正規金融迅速發展，并在農村內部融通資金領域發揮著日益重要的作用。

目前中國農村金融理論研究可概括為三方面：

第一， 關于農村金融體系應以合作制為主導還是商業化取向的爭論，大致可以歸納為三種觀點：第一種觀點是以合作制為主導；第二種觀點是商業化取向，甚至放棄合作制；第三種觀點是折中的，認為商業化和合作金融應共同發展。第二，對農村非正規金融基本上達成如下共識：（1）非正規金融在滿足農村多樣化的資金需求，促進農民消費、投資以及應對風險上都有無法替代的作用，是正規金融的有益補充。在當前正規金融體系還未十分健全和發達、現代的金融機構尚未惠及許多農村地區的情況下，非正規金融充分地開發和利用了信息、關系、社區法則等各種社會資源，從而化解了因資源稀缺和信息不對稱性帶來的制約，放松了居民的融資約束，不失為一種次優的選擇。（2）農村非正規金融對農業增長、農村發展和農民增收具有積極作用，不僅有利于農民建立現代信用觀念——資金的有償使用和增值收益，還可以彌補正規金融供給的不足，促進民營經濟的發展。第三，在農村金融抑制方面，供給型金融抑制與需求性金融抑制共存。①

二、成都市錦江區“社區金融小額貸款體系”分析

成都市經過幾年的探索發展，城鄉一體化取得了顯著成效。其中錦江區的“五朵金花”就是城鄉一體化發展中經典案例之一。而為了解決勞動者家庭失業、自謀職業、自主創業或合伙經營中的融資問題，錦江區建設了社區金融小額貸款體系。該體系實行“自愿申請、嚴格審批、聯保互保、分期還款、政府貼息”的原則，在政府的主導作用下，把金融機構作為載體，其運作模式如圖1和圖2。

綜合圖1、圖2分析，可以得到很多政策啟示。第一，政府建立創業培訓體系，可從根本上解決農民的生存技能問題，從而進一步提高他們的創業能力，為以后及時還款奠定基礎。第二，嚴格審批程序，建立小額貸款日常檢查、定期評估制度，確保援助性貸款、貼息貸款用于自主創業或擴大生產經營規模。第三，建立社區金融小額貸款擔保金，降低金融機構風險，提高金融機構向農村地區發放貸款的積極性。第四，建立貸款申請者自律聯保管理機制。凡申請貸款的借款人必須加入區創業促進會，按平等自愿的原則組成不少于5人的自律小組，小組成員之間實行聯保，共同承擔還款義務。第五，建立信用社區考評以及申請者個人信用檔案與失信懲罰相結合的雙層監督管理機制。

在錦江區社區金融小額貸款體系中，政府起了主導作用，其承擔了金融機構應該承擔的項目審查、信用評估等多項任務，這是由城鄉一體化初期的特定階段決定的。在城鄉一體化初期階段，農村金融市場發育不完善，金融環境相對惡劣，政府的引導和支持是必不可少的。隨著城鄉一體化進程的加快，進入中后期以后，農村金融市場繁榮，追求效益最大化的金融機構就會進入農村市場，必將呈現多元化的發展局面，此時政府職能也應相應減少。

三、城鄉一體化進程中農村金融體系創新

（一）農村金融市場供需收益模型分析

考慮到目前中國農村居民除擁有一定的不能交易的、也不可以轉讓的土地外，其他財產相對較少，可假設借款人需要借入必要的而且是全部的營運資本來從事生產經營活動。同時，考慮到農村居民資產性收入較少的現實，可認為借款人從事生產經營活動時，貸款的償付情況將主要依賴于其生產經營性收入的實際分布狀態。假設農戶得到金額為L的貸款，并可在投入經營后實現R×L的產出收入，而具體的經營收益率R是分布于區間［a，b］（a＜b，b＞0）的隨機變量，R由取決于各種影響生產經營狀況的環境因素、政治因素及經濟因素。同時，假設農戶會盡自己的最大努力進行經營。

由不等式組可以看出，影響農戶貸款的主要因素包括生產經營項目預期收益、貸款利息、金融機構的貸款機會成本及其經營成本。其中生產經營項目預期收益越高，預期收益的確定性越大，金融機構貸款的機會成本越低，農民更易向金融機構尋求貸款。市場和政府是影響貸款利率的主要因素。在一般情況下，由于農村金融市場處于供小于求的狀況，由供求定律可知，在排除政府干預的條件下，貸款利率應處于一個相對較高的水平。但由于政府對農貸的利率限制，金融機構向農戶貸款的利率只能處于低利率水平，這使得金融機構通過貸款獲得的收益難以彌補其經營成本。大多數農村金融機構為商業性的，他們追求利潤最大化的經營目標和競爭激烈的外部環境，使得減少農業貸款甚至退出農貸市場成為商業性農村金融機構的理性選擇。其直接后果就是政府限制利率政策的良好意愿造成了農戶貸款愈發困難的局面。由于農業自身弱質性，貸款資金投入農業生產的收益率偏低且具有較大風險，金融機構的經營業務進一步淡出農業產業，而轉向城市資金收益率高、風險較小的貸款業務更是可以理解的。

從農戶的角度看，將借貸資金投入生產領域的預期收益越高，農戶貸款的意愿應該更強。不過，這里其實已經假定貸款農戶不僅只有生存意識，還具備了一定的創業機能。只有在這種情況下，農戶的金融需求才會保持良好的狀態。否則，政府制定的信貸配給，金融機構開發信貸產品將成為一廂情愿的努力。由農戶的收益L×?籽（?茲，r）×R看，農戶的預期收益在很大程度上決定于很多不確定因素。提高農戶未來收益的穩定性，增大獲得良好收入的概率，金融機構收回貸款的概率就相對增加，有利于農村金融市場的進一步發展。而獲得良好收入的幾率在很大程度上取決于從事的經營項目。最開始的假定是農戶把貸款資金用于農業生產領域，而現實情況是部分農戶開始向非農生產領域發展，收益的穩定性大大提高。所以，提高農戶的創業能力是城鄉一體化中農村金融體制改革的重要問題。

根據供需收益模型的分析，可以得出以下幾個結論：

1. 如何增加農戶預期收益的確定性，不僅影響農戶的金融需求也影響著金融機構的貸款意愿。

2. 商業化的農村金融機構不具備以低利率支持農業貸款的內在動機，在城鄉一體化初期，政府有必要通過政策引導或財政撥款的方式彌補資金缺口。

3. 降低金融機構在農村的經營成本是金融機構進一步發展農村信貸的難點和重點。

4. 在城鄉一體化農村金融體制改革中，提高農戶的職業技能和創業能力是極其重要的環節。

（二）農村金融制度安排總函數分析

當前，中國農村金融的發展遠遠落后于城市金融的發展，而且，農村金融的萎縮，使得其在滿足農村經濟進步中的作用逐步減小。農村金融體制的改革要在兩方面促進其發展：一是反映金融發展廣度的總量擴張，表現為金融機構數量、貸款總規模、證券等資本的數額、可貸資金的供應量、金融相關比率等金融總量指標的增加。二是結構的優化，即通過持續不斷的結構創新措施，促進金融結構的變遷，特別是通過改善金融產品的供給結構來滿足市場主體多方面的、不斷發展變化的金融需求，提高金融消費者的福利水平。在一體化的進程中，農村的金融供給到底如何構成（安排）？基于中國目前政治環境、經濟環境的特點，我們把農村金融制度安排作為函數，把影響制度安排的各種因素作為變量，試圖建立關于農村金融制度安排的制度總函數，并據此推導其改革方案。考慮到中國農村金融的現狀，我們認為農村金融制度的構成是一個多維度、多層次的組合，其中包括政策性機構、商業性機構、合作性機構以及非正式金融四個層次。假設農村的金融制度安排為I，則有：

我們進一步假設，合作金融為外生變量，其值固定不變。在農村金融領域中，針對中國農戶經營的特點，合作性質的金融組織存在一定的優勢，例如內部資金融通的便利性和信息索取成本低的低廉性，但是其只在合作金融處于小規模時成立。一旦合作金融走上規模經營的道路，合伙人內部的“搭便車”行為、信息搜集的成本問題、內部人控制等問題的嚴峻性就會凸顯，再加之資金實力、法人治理結構、經營管理水平、結算渠道等各方面的限制，合作金融難以有較大的發展空間。考慮到中國農民的收入情況和農村的信貸文化，我們認為合作金融在城鄉一體化過程中的作用會比較有限，從而進行簡化。所以，制度函數實質上簡化為：

1.關于商業性金融和政策性金融。由于良好的商業性金融運行機制會促進儲蓄的增加以及儲蓄向投資的有效轉化，從而發揮金融為農村經濟發展配置資源的功能。所以，政策性金融只是商業性金融供給不足的一種補充。考慮到政策性金融供給和商業性金融供給存在互補的一面，其影響因素可以進行交叉分析。（1） 金融市場的有效性。Besley是這樣定義市場的有效性：即在“一方的獲利，意味著另一方的損失”的情況下，市場是有效的。也就是說，在一個有效的市場中，市場參與者會完成所有可能的交易，直到交易的邊際成本為零，完全有效的市場要求參與者有充分的信息，并對其在收益最大化過程中的所有交易成本做出充分的估計。所以，農村金融市場的有效性是指：它能使市場的參與者利用一切機會來實現經濟效益。在金融市場有效的前提下，農村金融是有活力的，不會存在資金供需緊張的困境，因此，市場的有效程度與政策性供給成反比，而與商業性金融供給成正比。（2） 產業化支持。市場機制對中國經濟發展的貢獻不言而喻，而且，農村經濟的脫困要依靠市場的力量已經成為不爭的事實。市場化制度取向，會給農村經濟有力的引導，促使農村經濟產生活力和后續發展的動力，從而進入良性發展的軌道。按照中國農村目前的情況，產業化的發展方向應與市場化取向的要求相統一。產業化的支撐，是農村經濟騰飛的基礎，是不同類型資金流向農村的依附，因而，產業化程度的高低將對商業化金融供給產生重要影響。（3） 政府行政能力，其中包括政策意圖、政策執行力度、政府公信力等因素。如果政府加大支持農村發展的戰略，就會在政策上、輿論上、資金上進行傾斜。通過較強的政府公信力作為平臺，政策意圖就會在全社會得到貫徹，引導全社會的關注與支持，從而強化最終執行的效果。所以，政府行政能力較強，就可以通過引導社會資源（比如商業性金融的資金）而減少政策性資金的支持。（4） 其他金融的供給。由于該制度供給函數中的各個變量是相互影響的，其中任何一個供給的變動都會在很大程度上影響其他供給的變動。而且，其他金融服務的配合，如農業保險、農產品期貨、擔保、租賃等在農村市場的滲透和普及程度，也會產生影響。

2. 影響非正式金融的因素分析。存在于中國農村領域的非正規金融是適應體制內金融難以滿足旺盛的資金需求背景而產生的。較正規金融機構而言，其具有適應農村融資需求的比較優勢，如較低的獲貸門檻，信息搜集的成本較低，適應小農經營的小額借貸等。其影響因素有：（1）資金供需缺口。依據需求定律，供需矛盾的突出將會導致價格上升，價格的上升必然導致非正式金融交易的出現。非正規金融正是在該背景下出現的。資金供需缺口的擴大或者縮小將直接導致非正規金融供給的增加或者減少。（2）政府態度。由于非正規金融游離于國家監管之外，很多交易處于非公開狀態，政府態度以及其是否擁有合法地位，將直接影響提供非正規金融者的成本，從而在根本上決定非正規金融的供給。

（三）城鄉一體化進程中農村金融創新動態體系構建

在利用農村金融制度安排總函數對影響農村各類金融的因素分析之后，我們主張把城鄉一體化分為初期和中后期兩個不同階段。在不同階段，城鄉一體化的發展水平不一樣，這就決定了只有構建一個動態的金融體系才能適合不同階段城鄉一體化發展的需要。

1. 城鄉一體化初期階段。在城鄉一體化初期階段，農村經濟發展相對滯后。而在農村金融市場中，一方面，農民創業需要資金支持，這會促使農村金融需求旺盛；另一方面，追求利潤的金融機構，考慮到發放農村貸款的高風險、高成本，往往僅提供少量農村貸款，最終造成農村金融供給有限的局面。因此在城鄉一體化初期，需要建設一個以政策性金融為主導，強化政府行政能力，輔之以產業支持、技術支撐和政策傾斜的綜合金融體系。表現在制度函數中，就是擴大f（X）的比重。該體系包括六個層次：（1）政府建立創業培訓體系，提高農民的創業能力。因為從農村金融市場供需收益模型的分析可以知道，在城鄉一體化農村金融體制改革中，提高農戶的職業技能和創業能力是極其重要的環節，農戶預期收益的確定性不僅影響農戶的金融需求也影響著金融機構的貸款意愿。錦江區的社區金融小額貸款就規定：申請人在參加了勞動“SIYB”創業培訓后，持《再就業優惠證》或《家庭創業優惠證書》，方可向指定的銀行申請小額貸款。（2）發展產業化的農村經濟。從農村金融制度安排的總函數分析可知，產業化的支撐，是農村經濟騰飛的基礎，是不同類型資金流向農村的依附。產業化程度的高低對商業化金融供給產生重要影響。“五朵金花”就是依靠“鄉村旅游、產業支撐”的發展方式，打造了城鄉一體化的示范區。（3）建立小額貸款擔保基金。當農戶不能按期還款時，由擔保基金代為清償。小額貸款擔保基金極大地降低了金融機構的貸款風險，從而可以吸引更多的金融機構進入農戶小額貸款領域。（4）建立貸款申請者自律聯保管理機制，進行信用考評。錦江的小額貸款運作模式就成立了不少于5人的自律小組，小組成員之間實行聯保，相互監督，共同承擔還款義務。這些都是對申請者的有效監管措施，較好地降低了銀行放款風險。（5）深化農村信用社、農業銀行等正規金融機構改革。可考慮建立專門的政策性計劃，有步驟、分階段地推進農村信用社的股份制或股份合作制的試點改革和經驗推廣。要加大對小企業的融資力度，大力發展中間業務，實現小企業貸款、消費貸款和中間業務“三旺”，以與農業銀行形成互補。在農業銀行方面，要充分發揮國有商業銀行的優勢，發揮商業性資金融通功能。農業銀行通過自身的資金優勢、網點優勢、技術優勢和隊伍優勢可以發揮國有銀行在農村金融服務市場的更大影響力和牽引力。在資金融通方面，農業銀行要重點滿足農村內部農業產業化經營、涉農的龍頭企業的資金需求，并承擔一定比例的涉農貸款。（6）引導和監督非正規金融的良性發展。一方面有必要對目前民間自生自滅的各種非正規金融嚴格監管，限制和取締不正常的非正規金融活動；另一方面積極鼓勵正常的非正規金融活動，承認其合法性，降低金融市場的準入門檻，使具有一定規模和管理制度的非正規金融組織浮出水面，以競爭推動農村金融機構的可持續發展。

注釋：

①姚耀軍：《中國農村金融研究的進展》，《浙江社會科學》，2005年第４期。

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［13］陳亮，楊靜.深化農村金融體制改革的路徑選擇［J］.山西財經大學學報，2005，（2）.

（課題組顧問：李萍；課題組組長：石長明；課題組成員：王曉沛，張楠，溫馨，聶晶）

責任編輯：張增強

責任校對：周海鷗

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