中國公共部門績效管理發展趨勢研究

［摘 要］ 績效管理引入中國公共部門日常管理后取得了一定的成績，但由于績效管理是一個系統的管理過程，中國公共部門績效管理還存在著對其相關的理論研究和實踐不足、考核評估設計的內容和體系不科學，制度化、規范化程度不夠，績效評估體系維度不健全，績效評估考核缺乏有效的溝通，評估主體單一等問題。應充分利用政府績效管理這一工具，努力實現考核主體多元化，深化行政體制改革， 為社會各界評估政績創造條件。

［關鍵詞］ 公共部門績效管理；社會評估組織；流程再造

［中圖分類號］ F203.9 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］１００３－３８９０（２００7）10－００74-05

公共部門績效管理發源于西方發達國家，它是一種以實現公共部門管理的經濟、效率、效益和公平（4e）為目標的全新的公共部門管理模式。公共部門績效管理對于提高公共部門的管理效率，增進公共部門及其工作人員的服務意識和顧客至上的服務理念，增強公共部門的成本意識，推進公共管理由“治理”向“善治”轉變具有重要意義。研究中國公共部門績效管理發展的現狀和問題，探索公共部門績效管理發展的途徑和趨勢，以推進中國公共部門績效管理的發展，是中國社會主義市場經濟建設和公共管理改革的客觀要求。

一、中國公共部門績效管理的現狀和問題

隨著中國政府機構改革的不斷深入和政府管理水平的不斷提高，政府績效也同時成為人民普遍關注的問題，一些地方政府和部門已經開始嘗試政府績效評價的實踐活動，并取得了一些成績，但是由于中國公共部門實行績效管理起步較晚，沒有實踐經驗，尤其是公共部門績效管理體制的實施還處于萌芽期，因此，中國公共部門績效管理還存在著很多的不足和問題。

1. 中國公共部門對績效管理的內涵認識不清。理查德·威廉姆斯指出“事實上，績效管理本身就代表著一種觀念和系統，特別是到了20世紀80年代后期和90年代早期，績效管理逐漸成為一種非常流行的觀點。但是績效管理的本質含義仍然比較模糊。”英國人事管理學會通過對1 000多家私人企業和公共部門的調查發現，“即使是在那些宣稱已經采用績效管理的組織中，對績效管理也不存在一致的定義。”①夏夫里茲和盧爾認為，績效管理是組織系統整合組織資源達成其目標的行為，績效管理區別于其他純粹管理之處在于強調系統的整合，它包括全方位控制、監測、評估組織所有方面績效。從某種意義上說，績效管理代表著組織全方面的管理工作，因為管理工作的目的便是提高績效②。美國國家評估中心的績效衡量小組曾給它下了一個經典性的定義，所謂績效管理，是“利用績效信息協助設定同意的績效目標，進行資源配置與優先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告成功符合目標的管理過程”③。從以上論述中可以看出，所謂績效管理實際上是一種現代管理方法，它將員工個人目標和組織戰略目標相結合，通過持續改進的績效考核來保證實現組織績效，同時也肯定員工的價值。它通過管理者與員工的績效討論來增強組織的凝聚力和創造力，通過實施績效激勵來保證組織的不斷發展，通過績效改進與培訓來幫助員工實現自身更大的價值。政府績效管理是以實現政府管理的經濟、效率、效益和公平為目標的全新的政府管理模式。政府績效管理是由許多環節和步驟所組成的行為系統。績效評估或績效考核是績效管理中重要組成部分，但它只有和績效管理的作用結合起來，才能真正起到考核作用，因而績效管理是一個系統的管理過程，我們不能只強調某個側面而忽略了整體。但在實際運行中，中國很多地方政府往往將績效管理與績效評估混為一談，有的地方僅將績效管理當作控制員工的工具，有的地方僅將績效管理視作員工職稱晉升評定的工具等等，這些都嚴重背離了績效管理的4e目標，不利于績效管理的發展和組織整體績效的提高。

2. 中國公共部門績效管理相關的理論研究和實踐不足。一方面，其沒有真正根據政府績效管理的內涵和國際慣例建立起包括評估原則、指標設計、評估模型、評估技術和方法，即便是初步建立了相應的原則、指標、模型、技術和方法，也缺乏系統性和科學性，而且往往在評價中強調經濟指標相對于其他指標的重要性，過于狹窄，偏重經濟指標。另一方面，由于公共部門具有管理目標復雜、產品形態特殊、產品標準多維、價格機制缺乏和生產要素獨特等特點，所以公共部門績效管理有其自身特點和難度，它往往要求研究者有多學科的知識背景。同時，政府績效管理還會受到多種因素的制約，錯綜復雜，研究難、見效慢，各地實施的政府績效管理基本上都是盲目跟風，甚至有的地方政府的績效管理嚴重偏離政府績效管理的本源和宗旨。總體來說，目前中國對該領域從基本概念、作用程序、實施原則、實際操作過程以及綜合使用等都沒形成共識，甚至與公務員考績混為一談。由于缺乏系統性的研究和成熟的實踐經驗的指導，致使中國學術界和相關機構對于政府績效管理的的理論研究和實際應用還處于較淺層次，和發達國家相比仍處于不成熟狀態。

3. 公共部門績效管理考核評估設計的內容和體系不夠科學，評估指標難以量化。績效管理的目的是通過制度和機制來引導樹立正確的政績觀，它的核心是政府績效考核和評估。政府績效考核和評估，就是政府自身或社會其他組織通過多種方式對政府的決策和管理行為所產生的政治、經濟、文化、環境等短期和長遠的影響和效果進行分析、比較、評價和測量，是政府績效管理的有力工具和手段。但是政府績效考核和評估這一領域又是政府績效管理的世界性難題，對于績效管理工作還處于萌芽階段的中國就更是如此。首先是政府的產出難以量化，給績效評估帶來了不確定性和難衡量性，其次是政府的目標是多元的，有時也甚至是相互沖突的（比如地方政府若在教育投入多，那么社保、醫療就要投入少），再就是政府因素的多元性，有施政者和被施政者、有監督者和被監督者，不同的利益集團存在不同的利益需求等等，以上因素都加大了建立公共部門績效評估指標體系的難度，使評估指標難以量化，導致實際操作中一些公共組織所設計的評價指標體系存在過于繁瑣、不科學、不合理、不嚴謹等問題，這些問題又影響了實際考核效果，加大了考核成本，給地方政府的財政帶來壓力，人為地加劇了財政收支矛盾。

4. 制度化、規范化程度不夠，缺少戰略規劃和管理。中國的政府績效管理多處于自發和半自發狀態，缺乏統一的規劃和指導，評估的內容設計和評估構建等幾乎都是基于政府本身需要而定，沒有客觀的衡量標準，也沒有形成制度化，更缺少相關法律法規的規范。有的地方實行的政府績效評估成績甚至都是事先定好，然后布置下去，這既反映不了政府本身的問題，更談不上以社會和公眾意愿作為客觀衡量標準；再者中國政府績效評估往往都是短期行為，即使針對一項行為考評也往往是“運動式”的，組織者難以從績效管理的宗旨角度得到全面的反饋。這不僅給下級單位造成負擔，有些考評更為一些人收受禮品、甚至收受賄賂提供了機會，直接或間接地損害了政府的形象。這些現象都亟待改變，當前主要工作是制定相關制度和法律，努力實現績效管理的制度化、規范化。

5. 缺乏推進政府績效管理績的機制，績效評估體系維度不健全。績效管理本來是企業人力資源管理的工具，現代企業的績效管理大都采用360°考核法④，注重顧客或服務對象的考核反饋。公共部門績效管理也應該吸納借鑒此種考核方法，采取全方位多角度的考核方式，尤其是當前應該貫徹公共管理的顧客導向，引入和完善公眾或服務對象對公共部門的考核，加大公眾或服務對象考核的比重。中國目前還沒有建立推進政府績效管理的完整機制，缺少一個把政府績效考核作為專職工作的機構或者委員會。現在涉及政府績效的部門有財政部門、人事部門、監察部門等等。但是，一方面，各個部門所涉及的考核權力很分散；另一方面，各個部門之間又不能組成一個有機的考核體系。同時，中國的政府績效評估體制單一，多數是政府內部評估，而且大多是上級對下級的評估，部門的自我評估較少，更缺少群眾參與的評估。有些地方即便是采用了群眾參與評估，即所謂的“公民評議政府”也很不完善，由于信息不對稱，不僅無法進行評價，而且各個部門由于考慮自己的利益，無論是材料的收集還是處理分析都或多或少地存在“暗箱操作”現象，從而影響整個結果的客觀性和準確性。特別是缺乏第三方評估，第三方評估由于多是該領域的專家和學者組成，這些人大都掌握專業知識，信息面較廣，又與被評價者沒有利益沖突，更能客觀公正地做出評價。第三方評估雖然在部分省市已有了雛形，但相對于成熟、發達的政府績效管理國家還有很多需要改進的地方。

6. 實際應用方面有誤區，績效評估考核的功利色彩太濃，將績效考核等同于績效管理。政府績效管理是運用科學的方法、標準的程序，對政府的實績和結果做出正確客觀的評價，在此基礎上采取有效的措施對政府的績效進行改善和提高。績效評價作為目標管理重要內容的價值在于，通過對員工和基層管理工作的業績評估，尋找組織戰略管理的缺陷，以便及時調整戰略實施步驟，避免可能出現的重大戰略失誤。但目前中國績效考核的功利色彩太濃，如將業績評價考核與評定職稱、加薪晉級等個人利益掛鉤等。由于業績評估指標量化程度較低，又事關員工的切身利益，所以無論是考核者還是被考核者都感到為難，要么在人情因素作用下，導致“皆大歡喜”的結果；要么強制規定優良等級比例，這樣做往往容易影響員工的積極性。績效評估考核本應致力于為每一位員工追求公平合理的發展提供空間，如果其結果不是提高了員工的工作效率和工作熱情，而是挫傷了積極性，甚至引起人際糾紛，那么績效管理就與其初衷相違，反而成了“雞肋”了。

7. 績效評估考核缺乏有效的溝通。績效評估的結果會顯示員工績效的優劣，其著眼點則在于發現制約其能力的因素，有針對性地幫助這部分員工提高工作效率，而不是為了實現或強調員工之間或者這部分員工與其他員工之間的差距。因此，績效評價考核是促進員工發展的管理手段，需要強調考核者與被考核者之間的充分溝通。溝通體現了對不同權力主體、不同利益群體的尊重，是在組織氛圍中實行民主管理的一種表現。但當前各類公共組織績效評估一般遵循組織結構內的權力路線，基本屬于一種體現行政權力的組織行為，普通員工績效評估接受上一級領導的指導與監督，但組織領導的績效評估一般不受員工的監督，在這種評估活動中，組織溝通是單向的、自上而下的，由于缺乏有效的雙向溝通，高層管理者一般難以收集到基層員工對組織戰略管理方面的寶貴建議，同時由于沒有有效的溝通，績效管理往往還會帶來不良后果。

8. 績效評估主體方面存在問題。公共部門績效評估在主體方面存在的不足主要有：政府績效評估主體單一、評估參與主體缺乏代表性和廣泛性、績效評估主體缺乏獨立性及評估參與主體信息不對稱四個方面。現代績效管理要求對員工的績效評估應該是全方位立體化的，績效評估應該實行所謂360°評估，這要求評估主體應該不僅包括被評估者的上級，更應該包括被評估者自身、平級員工、下屬、服務對象（顧客導向）和公眾等，但是中國公共部門績效評估的主體目前只注重上級的評估，對其他主體的評估重視不夠，服務對象和公眾評估尤其缺乏，更不用說評估主體的廣泛性和代表性了。績效評估要達到公正公平的要求，必須要求績效評估主體具有一定的獨立性，但由于種種原因，我國公共部門績效評估主體總是缺乏獨立性，評估者受到多種因素制約，在評估過程中，長官意志嚴重，評估主體往往要看上級眼色行事，難以保證評估的公正性和公平性。而且由于中國公共部門工作的透明度不夠，工作分工和責任不夠明確，新聞媒體等大眾傳媒的監督渠道不暢，同時也由于上級評估主體存在官僚主義、走過場，各參與主體獨立性不足造成積極性和主動性不夠等原因，評估主體和被評估者之間的信息嚴重不對稱，這也難以保證評估的真實性和公平性。

三、中國公共部門績效管理的發展趨勢

就本質而言，政府績效管理是一種工具，它是一把雙刃劍，關鍵是怎樣用好這個工具。中國政府績效管理雖然還只是處于萌芽階段，但發展較快，政府績效管理已出現了新的發展趨勢，主要有：

1. 主體多元化，實現顧客導向，實現公共部門績效管理的文化再造。堅持內部評估與外部評估相結合，促進評估主體的多元化是公共部門績效管理的發展趨勢之一。目前中國政府績效考核主體主要是政府內部主體，缺少多方位立體考核，尤其是政府服務對象的考核，這往往降低了績效考核結果的可信度和說服力。要完善政府內部評價機制，建立多重績效評估機制，并吸引有關部門(如黨委組織部、財政局、智囊機構等)參與評估。應借鑒國外的經驗，建立專門的社會評估組織，鼓勵有關專家學者和社會團體對各級政府績效進行科學的診斷和評估，將政府自我評估、上級評估與專家評估、社會公眾評估相結合，實現考核主體多元化。政府績效評估要貫徹顧客導向的原則，要再造政府內部文化，實現政府文化由“統治型”觀念向“服務型”觀念的轉變，深入開展公民評議活動，將管理和服務對象納入評估體系，在評估過程中要有公民的廣泛參與，增加公民對政府績效考核的比重和范圍，評估的內容、標準和指標體系的設計要從為公民服務的立場出發，建設人民滿意的政府，促進民主政府、服務政府的形成；要通過社會調查、民意調查等方法，定期調查公眾對政府施政的滿意程度，以此作為政府績效評估的重要依據。政府績效評估要公開透明，要做到內容標準公開、過程公開、評估結果公開；同時要科學地使用評估結果，將政府績效評估與獎懲制度結合起來，建立以績效評估結果為基準的獎懲制度。

2. 以科學發展觀為指導，加強多學科的交叉研究，理論和實踐技術不斷成熟。注重實踐導向，以學科研究的發展推進政府績效管理工作，以建立符合各級政府實際的績效評估指標體系是中國政府績效管理的又一發展趨勢。隨著中國政府績效管理的發展，考核指標體系會必將更趨完善，更符合各級政府實際，也更易于操作。中國各級政府的績效管理正在不斷完善，學科研究方興未艾，績效考核指標體系設計也不斷進步，今后中國公共部門績效管理體系的發展趨勢是：一要體現科學發展觀的要求。堅持以人為本，既要有經濟指標，也要有社會發展和環境建設的指標；既要考核已經表現出來的顯績，也要考核潛在績效；既要考慮當前，也要考慮未來。二要體現政府職能轉變的要求。績效評估主要評政府該做的事，評政府履行法定職責的程度，政府越位、錯位的工作不能納入績效范疇。三要體現當代績效管理的理論和實踐成果。四要體現中國的國情。中國地區差別很大，不同層級、不同地區的政府績效指標的設計也要體現其特點。同時，建立電子政府以提高政府效率、降低行政成本、提高政府工作透明度等也必將有助于政府績效管理工作的完善。

3. 逐步走向制度化、法制化。政府行為有效性的持續提高，還有待于從體制上著手，健全政府體制。換言之，在從技術層面入手的同時，政府還必須從體制方面的改革入手，進一步加強民主建設，才能從根本上解決政府低效問題。中國公共部門績效管理還處于起步階段，還缺乏制度化，從制度層面來建構多元的績效管理體系，形成強有力的制度保障、建立和完善績效管理機構、建立公共部門績效管理信息系統、加強相關立法等是一種發展趨勢，也是實際需要。要從貫徹落實科學發展觀的高度，認真總結各地近年來開展的“目標管理”、“效能建設”、“行風評議”、“萬人評議政府”等實踐經驗，加強政策研究和宏觀指導，及時研究和制定相關的法律和法規，指導各地更好地進行政府績效評估的實踐探索，鼓勵地方政府大膽探索政府績效管理和考評的新模式，新方法，總結經驗，加強交流學習。同時加強政府績效評估的理論研究，對國內外政府績效評估和考核的理論和實踐成果進行系統的總結，用理論創新帶動實踐發展。

4. 公共部門流程再造。公共部門流程再造（BPR）是今后政府績效管理的發展趨勢之一，公共部門績效評估與流程再造是改善政府管理的兩個有效工具。所不同的是，績效評估側重于結果評價，而流程再造則側重于過程控制，但兩者可以實現有機的結合，共同提升公共部門的管理績效，“世界范圍內的政府再造者都發現，使用績效管理可以使政府的生產率獲得顯著、持續的增長”⑤。同時，他們在政府管理實踐中也都面臨著同樣的問題，都涉及到如何引導政府權力重新組合的問題，其應用勢必會涉及更大范圍內的行政體制改革。實行公共部門績效管理，無論是績效評估，還是流程再造，不僅要有制約，也要有適當激勵，“要使用績效管理，就必須設計一套全新的激勵機制”，也就是說，制度設計不僅要著眼于控制和約束低績效或無效的行為，也要從積極角度激發公務員主動實現高績效的行為。因此，績效管理必須與公共部門的主體目標相結合，從公務員的職務、物質（工資）、組織氛圍（例如營建一個學習型的組織）等方面建立績效激勵措施。

5. 深化行政管理體制改革，為科學的績效管理創造環境和條件。公共部門績效管理作為一種從技術層面改善公共行政、推動政府績效的工具，具有非常重要的意義。中國在引入和借鑒這種先進管理理念時可能會遇到各種各樣的問題，而其中最大的問題就是體制障礙。要借鑒國際行政管理的有益經驗，改變目前對政府績效考評職能不到位，權力分散在各個部門的狀況，研究建立直屬于政府的專門的績效考評機構，統一集中行使對政府各部門及其主要負責人工作績效的督促檢查和總結評價職責。有關部門應將政績考核作為政府有關部門的一項基礎性、經常性的工作。要將考評結果與干部的選拔任用和獎罰結合起來。要大力推進政務公開，加強政績評估的宣傳和引導，建立科學考評政府績效的氛圍和環境，為社會各界評估政績創造條件。

注釋：

①理查德·威廉姆斯：《組織績效管理》，清華大學出版社，2002年出版。

②付亞，許玉林：《績效考核與績效管理》，電子工業出版社，2004年出版。

③張成福，黨秀云：《公共管理學》，中國人民大學出版社，2001年出版。

④武欣：《績效管理實務手冊》，機械工業出版社，2001年出版。

⑤【美】戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特立克：《摒棄官僚制：政府再造的五項戰略》，中國人民大學出版社，2002年出版。

責任編輯：艾 嵐

責任校對：何 軍