基于國內支持框架下的農業風險管理體系研究

［摘 要］ 農業風險管理體系與國內支持政策的基本目標存在共性，兩者具有較強的關聯性和互補性，將農業風險管理體系融入到國內支持框架中是可行的，而且在諸多方面具有獨特優勢。

［關鍵詞］ 國內支持；農業風險；管理體系

［中圖分類號］ F840.66 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］1003-3890(2007)09-0013-06

農業風險管理逐漸受到相關部門的高度重視，實踐探索也逐漸展開。2004年以來連續4年的中央一號文件都對政策性農業保險的發展提出了具體要求。在此形勢下，浙江、上海、黑龍江和吉林等省市作為典型區域開展了新一輪農業保險試點（吳楊，2005）。2007中央一號文件給出的政策傾向更為明確，不僅從承保環節要求各級財政對參保農戶給予保費補貼，扶持廣大農民買得起保險，而且從風險轉移分攤環節要求建立中央、地方財政支持的農業再保險體系，用市場化手段抵御和化解農業大災風險。中央財政決定拿出10億元進行政策性農業保險保費補貼試點，試點省份已確定為吉林、內蒙古、新疆、江蘇、四川、湖南6個省區①。同時，其他的風險管理方式如價格保護、訂單農業、期貨市場等也在積極探索和發展中。

另一方面，充分利用WTO規則進行農業國內支持也在積極的探索和嘗試中。貿易自由化不可避免對弱質的農業帶來較大的沖擊，如何利用WTO規則進行農業支持也成為了一個備受關注的課題。中國已經承諾綜合支持量（Aggregate Measurement of Support，簡稱AMS）為0，而且只有8.5%的微量允許②，沒有削減要求的“綠箱”政策和“藍箱”政策將是今后國內支持政策調整的方向。

當前，農業風險管理體系仍然有待完善，而農業國內支持政策同樣需要調整。兩者具有穩定農業生產，提高農民收入，增強農業國際競爭力的共同目標，是否可以相互融合以形成一套協調的框架體系呢？

一、農業風險管理的困境

我國存在著農業高風險與農業風險管理低效率的困境。農業風險表現出自然風險、市場風險、制度風險、技術風險和資產風險等復雜性。然而，農業風險管理卻面臨一系列的困難。農業保險存在外部性、道德風險和逆向選擇、農業系統性風險（Knight and Coble，1997；Glauber and Keith，2002；馮文麗，2004；張躍華、顧海英，2004）以及商業保險與政策性保險邊界不清（庹國柱、朱俊生，2005；張躍華等，2007）等問題。災害救濟是當前我國農業風險處理方式中最為普遍的形式，但它存在事后性的局限（李軍、段志煌，2004）。價格保護、農業補貼作為穩定農業發展、降低農業風險的措施正在逐漸被利用，但其基本出發點不是應對農業風險。期貨市場受效率水平、農業生產者的參與難度等因素影響，難以充分發揮其風險轉移的作用。此外，還有一些其他的農業風險管理方式被嘗試或研究，如緊急貸款、信息服務、基礎設施建設、研究和推廣新品種及多樣化種植等，但總體的效率不高。

不同類型農業風險的關聯性與風險管理方式之間的孤立性是導致我國農業風險管理困境的根本原因（欒敬東、程杰，2007）。當前，農業風險管理的研究相對較為孤立、分散，往往是獨立于某一類風險開展的，而忽視了風險管理方式多樣化組合這一根本原則。同時，中央和地方財政支持不足也導致了農業風險管理體系可持續性運轉問題。因此，有必要構建一個有效的框架體系：既保證農業風險管理體系中各種風險應對方式相互協調，而且也能夠在財政政策的有力保障下可持續運轉。對此，本文試圖從國內支持框架尋求農業風險管理體系建設的突破點。

二、農業風險管理體系的基本結構

如何能夠成功地將農業風險管理體系融入到國內支持框架中呢？解決這個問題的關鍵在于理清兩者內部要素之間的關聯性，因此，必須首先剖析農業風險管理體系的基本結構。

農業風險管理體系必須建立在整個農業產業鏈中，從農業生產前，到農業生產中，再到農業生產后，各個環節之間的風險管理措施需要有效協調。圖1顯示了基于產業鏈的農業風險管理的基本結構。不同產業鏈環節的主要風險存在一定的差異，而且風險的作用方式也不相同。通過剖析不同風險的作用機制，尋求有針對性的管理方式，然后科學地進行風險管理方式組合，最終實現有效風險管理的目標。風險管理方式的選擇必須滿足三個要求：一是有針對性地解決該環節的主要風險；二是保證該環節風險管理方式之間的協調；三是實現與其他環節風險管理方式的關聯。當然，具體實施時要充分考慮到不同農產品產業鏈的差異，以保證風險管理體系的有效運作，如程杰、欒敬東（2007）針對河南的小麥產業鏈建立了一套風險管理體系。

（一）生產前

農業產業鏈的產前環節主要指農業生產前期的準備和投入階段，包括生產資料的供應如種子、化肥，農戶決策和預期如種植結構、方式等。該環節主要風險是市場風險和資產風險。產前環節的風險管理方式可考慮生產資料補貼、供應鏈體系、信息服務等。生產資料補貼穩定了農戶購買能力，緩解了價格波動的沖擊，供應鏈體系保證了購買渠道、降低了交易成本，重點解決了該環節的主要風險；生產資料補貼可利用供應鏈體系以降低操作成本、提高補貼效率，信息服務作為軟要素也可與供應鏈體系結合，這保證了風險管理方式之間的協調；生產資料補貼通過穩定農戶投入能夠提高農業保險的需求，供應鏈體系能夠帶動技術推廣體系的完善，實現了與產中環節風險管理方式的緊密聯結。

（二）生產中

農業產業鏈的產中環節指農業基本產品的生產過程，包括自然作用，種植管理如田間管理，技術投入如抗病蟲害技術應用等。該環節的主要風險是自然風險和技術風險，同時也受到資產風險等影響。產中環節的風險管理方式可考慮農業保險、技術推廣和服務體系、風險基金等。農業保險結合農業風險基金以重點應對自然風險，技術推廣和服務體系來穩定農業技術的供給、降低技術風險的沖擊；風險基金可協調農業保險的政策性問題，技術推廣和應用則能推動農業保險的創新、提高農業保險的需求，風險基金也可配合新技術的推廣和應用；農業保險通過穩定收益水平以保障產后環節中套期保值的順利實施，技術的推廣則為訂單農業提供了基本條件，而風險基金與價格支持相互協調以實現風險管理的低成本和高效率。

（三）生產后

農業產業鏈的產后環節指農業基本產品的銷售、流通、加工以及產業鏈的延伸過程。該環節主要風險是市場風險和制度風險，同時也受到資產風險等的影響，此外，農業企業作為這一環節的重要生產主體，還將面對一般企業的潛在風險。產后環節的風險管理方式可考慮期貨市場和基金、訂單農業、價格支持等。期貨市場轉移市場風險，同時可考慮創立政府引導型的期貨投資基金來解決分散農戶利用期貨市場的困難，價格支持體系的建設推動農業支持政策的完善，并為制度風險的應對提供借鑒；訂單農業能夠保障農業企業套期保值的順利實施，也使農戶間接利用了期貨市場，而套期保值鎖定的價格則降低了訂單農業的違約風險，價格支持也能很大程度上保證訂單農業的穩定運行；訂單農業可以利用產前環節的供應鏈體系并為其完善提供引導，價格支持能夠與下一周期的生產資料補貼相互協調，期貨市場和基金通過轉移價格風險、穩定農業收益、提高農業生產者“凈值”，降低了產中環節農業保險的道德風險，并為農業保險的設計和優化提供了條件。

三、基于國內支持框架的農業風險管理體系

農業風險管理體系的各個環節都需要積極的財政政策支持，這便涉及到農業國內支持政策。實際上，我們可以注意到：在農業風險管理體系中，大多數風險管理方式都與農業國內支持政策密切相關。由此，我們將嘗試性地依托國內支持政策完善我國農業風險管理體系。

（一）可行性

農業風險管理體系與農業國內支持政策的基本目標存在一定的共性。而且，農業風險管理方式與WTO規則允許的國內支持政策具有較大的關聯性和互補性。

1. 基本目標的共性。農業風險管理體系的基本目標在于降低農業風險的損失程度，保障農業生產和農民收入的穩定性，在此基礎上為農業增產和農民增收奠定基礎。而農業國內支持政策的基本目標在于保護農業生產和發展，保障農民收入的穩定增長，提高農產品的國際競爭力。從農業保護的層次性來看，國內支持政策對農業生產和貿易具有一定的扭曲性作用，按照扭曲性程度的大小，可將政策分為“綠箱”、“藍箱”和“黃箱”。其中，“綠箱”的扭曲性程度被認為最小，這類政策基本不直接作用于農業生產和貿易，主要目標在于保障農業的穩定性?！八{箱”和“黃箱”對農業生產和貿易具有相對較大的扭曲性，主要目標在于提高農業的國際競爭力。農業國內支持政策具有層次性，其中扭曲性程度較小的“綠箱”政策與農業風險管理體系的目標尤為一致。

2. 關聯性。農業風險管理措施多數屬于國內支持政策，貫穿在“綠箱”、“藍箱”和“黃箱”中。表1匯總了農業國內支持政策的主要形式以及我國農業風險管理的主要措施，通過比較可以看出它們之間存在的關聯性。生產前環節中的風險管理措施如良種補貼、農機具補貼、節水灌溉補貼等措施，旨在通過鼓勵農業投入穩定農業生產，這些生產資料投入補貼屬于典型的“黃箱”政策；而農產品質量檢查、農業基礎設施建設以及農村勞動力轉移培訓補貼等則屬于典型的“綠箱”政策，分別對應于“檢查服務”、“基礎設施建設”以及“培訓服務”；生產中環節的農業政策性保險③、災害救濟以及農作物病蟲害防治補助等分別屬于“綠箱”中“政府參與的收入保險和收入安全網計劃（顧海英、張躍華，2005）④”、“自然災害救濟支付”以及“病蟲害防治”；生產后環節的保護價收購屬于“黃箱”政策中的“價格支持”，農產品質量檢查、農產品促銷項目屬于“綠箱”中的“檢驗服務”和“營銷和促銷服務”，糧食直接補貼屬于“黃箱”中的“按產品種植面積給予的補貼”⑤。

3. 互補性。農業保護政策可以按照“穩產—穩收—增產—增收”的層次性劃分，國內支持政策基本覆蓋了整個過程，而農業風險管理體系則重點突出在“穩產—穩收”兩個層次。因此，國內支持政策必然比農業風險管理措施更全面，從表1中可以看出，農業風險管理措施基本上都能從國內支持框架中找到對應的“規則”，而農業國內支持的部分形式則不能表現在農業風險管理體系中。從完善農業風險管理體系的角度來看，國內支持政策應該是農業風險管理體系的有效補充，如“綠箱”中“環境計劃下的支付”能夠從根本上改變農業自然災害的高風險狀況，“地區援助計劃”能夠提高貧困地區生產者對農業風險的抵抗力；“藍箱”措施按照基期面積和產量給予補貼，是保障基本的農業生產和農民收入的突出表現；“黃箱”中的“貸款補貼”能夠有效地緩解農業生產者的資金流動性風險。

（二）獨特優勢

以農業國內支持政策引導我國農業風險管理體系的建設，具有獨特的優勢。主要可以體現在以下幾個方面：

1. 保證農業風險管理體系的財政支持。當前，農業風險管理體系的一個突出問題是風險管理措施無法得到財政的有效支撐，從而導致風險管理體系難以有效運作。而農業國內支持政策旨在通過政府的財政支持來推動農業的穩定發展，從而提高國際競爭力。由此，建立在國內支持框架下的農業風險管理體系必然能夠得到有效的財政支持，各項風險管理措施必然能夠順利實施。

2. 突出農業保護的層次性。農業國內支持政策涵蓋了“穩產—穩收—增產—增收”整個過程，但WTO《農業協議》的規則并沒有按這種層次性進行明確，而僅僅從扭曲性程度分類。建立在國內支持框架下的農業風險管理體系充分考慮到農業保護的層次性，重點強調“穩產—穩收”兩個層次，這正符合農業風險管理的基本目標——穩定性，而“增產—增收”則需要依托于其他農業政策體系。農業保護的層次性在具體政策體系中得到具體化體現。

3. 避免農業支持引起的國際分歧和爭端。農業風險管理體系涉及到農業產業鏈中一系列的措施，有些措施對生產和貿易不具有直接的扭曲作用，屬于“綠箱”政策，免予削減，而有些措施則屬于典型的“黃箱”政策，具有較強的扭曲作用，這可能會導致國際分歧和爭端。根據國內支持政策完善農業風險管理體系能夠有效地利用WTO《農業協議》的相關規則，避免風險管理措施的隨意性給中國農業生產和發展帶來不利影響。

4. 充分利用國內支持政策。盡管中國已經AMS為0，但仍然保留8.5%的微量允許，而且“藍箱”政策尚未啟用，“綠箱”政策的空間也有待開發。農業風險管理體系有助于引導國內支持政策的充分利用，同時優化國內支持結構。

（三）框架構建

以農業國內支持政策為導向，結合當前我國農業風險管理的主要方式，筆者構建了一個風險管理體系的基本框架（見圖2）。該框架的主要目標在于：按照WTO《農業協議》框架下的國內支持政策來制定農業產業鏈中各個環節的風險管理方式，保證風險管理措施得到財政的有力支持，以便其順利實施，從而最大程度地降低農業風險的潛在損失，穩定農業生產和農民收入，并為農業的進一步發展和農產品國際競爭力的提高奠定基礎。

1. 按照國內支持政策制定農業風險管理方式。各種農業風險管理方式均有相對應的國內支持政策，以得到財政的有力支持，從而保證風險管理措施具有較強的操作性。如生產前環節的良種補貼、農機具補貼、化肥補貼等可依據“黃箱”中“生產資料投入補貼”政策來實施，而農業投入品質量檢測、勞動力轉移培訓補貼、農業基礎設施投資則可分別依據“綠箱”中的“檢驗服務”、“培訓服務”和“基礎設施建設”相關政策；生產中環節的農業政策性保險、災害救濟和病蟲害防治等同樣可按照“綠箱”中相對應的政策進行完善；生產后環節的保護價收購和糧食直接補貼對生產和貿易具有明顯的扭曲作用，需要參照“黃箱”的相關規則，而農產品安全檢測和促銷項目等則可依照“綠箱”政策。由此，農業風險管理體系完善的方向應該明確：取消或調整不適應國內支持框架的措施，依照WTO相關規則創新風險管理方式，使農業風險管理體系構建成國內支持框架的重要組成部分。

2. 以農業風險管理為目標充分利用國內支持政策。農業風險管理體系需要一系列的財政支農政策予以完善，這將有利于國內支持空間的充分挖掘和有效利用。農業風險管理的基本目標在于穩定農業生產和農民收入，大部分措施對生產和貿易不具有直接的扭曲作用，因此，在利用國內支持政策時應該積極采用“綠箱”，適時啟用“藍箱”，謹慎實施“黃箱”?，F行的風險管理措施基本集中在“綠箱”范疇，而且這類政策不會引起國際分歧或爭端，風險管理體系調整的重點應該在于“綠箱”政策，如“地區援助計劃”、“不掛鉤的收入計劃”、“環境計劃下的支付”以及“通過投資援助提供的結構調整援助”等?！八{箱”政策范圍在多哈回合談判中得到了較大的擴展⑥，可以考慮適時啟用此類措施，如對玉米、大豆主產地的純農戶按耕地面積的一定比例進行補貼，對畜牧業主產地農戶按3年飼養量的一定比例給予補貼，由此減弱自然、市場等因素對主產區農戶的收入沖擊?！包S箱”政策的使用應當謹慎，一方面要穩定當前的生產資料補貼、最低價收購、糧食直接補貼等措施，另一方面要合理利用我國8.5%的微量允許，利用其他規則允許的措施，如采用“貸款補貼”政策對資金流動性風險較強的農戶提供支持，對大宗產品的運輸、儲藏提供補貼以彌補相關風險損失。

3. 協調各個環節的風險管理方式，優化國內支持結構。農業風險管理的困境根源于農業風險的關聯性和風險管理方式的孤立性，完善的風險管理體系必須要求農業產業鏈中各個環節的風險管理方式相互協調、緊密聯結，而國內支持政策將能夠引導這一目標的實現。從產前環節中生產資料的投入、基礎設施建設，到產中環節的災害救濟、病蟲害防治，再到產后環節的價格支持、促銷活動等，在國內支持框架下，整個產業鏈中形成了一套協調的風險管理體系。另一方面，各個環節中國內支持結構也將得到優化。生產前和生產中環節的風險管理方式以“綠箱”政策為主，結合“藍箱”和“黃箱”政策，因為這兩個環節的相關措施相對具有較小的扭曲性；而生產后環節以“黃箱”政策為主，可充分利用價格支持手段，同時結合“綠箱”政策。

五、結論

面對農業高風險和農業風險管理低效率的困境，理論界和相關管理部門都給予高度重視，實踐方面的探索也積極展開，而如何構建一套有效的農業風險管理體系已經成為各方面努力的目標。另一方面，如何在貿易自由化背景下保障農業穩定發展，如何合理地對農業進行必要支持，也成為一個焦點問題。在當前形勢下，農業風險管理與農業國內支持之間存在高度的關聯性，由此，筆者嘗試性地建立一套基于國內支持框架的農業風險管理體系，以有效解決我國農業風險的困境，同時也為農業國內支持的實施提供參考。

農業風險管理體系是本文重點解決的對象，是否能夠將其融入到農業國內支持框架中？如果能，具體又該如何設計新的框架體系？回答這些關鍵問題之前，必須首先明確農業風險管理體系的基本結構，筆者按照產業鏈的邏輯思路對農業風險管理體系的基本結構進行了分析說明。在此基礎上，通過對比分析國內支持政策的主要形式和我國風險管理的主要方式，我們發現：農業風險管理體系與國內支持政策的基本目標存在共性，兩者具有較強的關聯性和互補性，基于國內支持框架下的農業風險管理體系是可行的，而且在諸多方面具有獨特優勢。

最后，筆者嘗試性地構建了一套農業風險管理體系：要求按照WTO《農業協議》框架下的國內支持政策來制定農業產業鏈中各個環節的風險管理方式，并在農業風險管理的目標引導下充分利用國內支持政策，同時協調各個環節的風險管理方式、優化國內支持結構。該體系能夠保證風險管理的財政支持，從而最大程度地穩定農業生產和農民收入，并為農業的進一步發展和農產品國際競爭力的提高奠定基礎。當然，該體系的有效運轉還需要完善的風險管理組織機構、充分的財政支持以及相關法律、法規等得以保障。

注釋：

①資料來源于中國新華網，www.xinhuanet.com，2007年4月14日。

②根據WTO《農業協議》規定，“綜合支持量（AMS）”指以貨幣形式表示的、提供給基本農產品生產者（即按照具體產品提供的支持）或非特定農產品生產者（即不能具體區分補貼到哪些產品，而是對于總體農業生產的支持）的年度支持總量，但不包括“綠箱”這些不會扭曲貿易或生產（或扭曲程度很?。┑拇胧Ｓ捎诟鲊豢赡芏唐趦热∠淙康呐で灾С?，因此每個國家都允許保留較小的一部分，此部分即“微量允許（De Minimis）”。發達國家是農業產值的5%，發展中國家是10%，中國“入世”承諾水平是8.5%。

③農業政策性保險主要包括保險費補貼、管理費補貼、再保險費補貼以及巨災風險準備基金幾個方面（庹國柱、朱俊生，2007）。

④并非所有的農業保險都可歸為該項政策，如果農業收入損失程度超過前3年平均水平的30%以上的生產者，可獲得此項收入，但獲得的補貼不得超過其當年收入損失的70%，且補貼不得與產量有關，只與收入掛鉤。而且，若生產者既得到了此項補貼，同年又獲得了自然災害救濟所規定的補貼，則兩者之和不得超過生產者總損失的100%。

⑤但有學者稱該項措施為“綠箱”中的“對生產者的直接支付”。

⑥根據多哈回合談判的“七月框架（July Package）”，“不與生產相關”的支付也被納入“藍箱”范圍，同時規定“藍箱”支持量不得超過某一歷史時期農業產值的5%，但有關標準及附加的限制條款還有待繼續討論，這就是所謂的“新藍箱”。

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責任編輯：張增強

責任校對：何 軍