基于和諧的國有企業分紅制度研究

［摘 要］ 國企分紅是市場經濟體制發展的必然結果，也是國有資產管理體制改革的需要。應統籌考慮多種原則完善中國國有企業利潤的分配原則，建立以財政部為收支主體的國企利潤上繳制度，根據中國國情合理使用國企上繳利潤，構建國企上繳利潤的監管體系和法律保障體系等。

［關鍵詞］ 國有企業分紅；國有資本經營預算;國企改革

［中圖分類號］ F064.3 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］1003-3890(2007)09-0093-04

一、國內外國有企業分紅研究理論評述

（一）國外對企業分紅的研究

在發達的市場經濟國家，特別是在美國[1]，分紅政策一直是人們長期研究的重要課題。基于委托-代理關系方面的考慮，分紅或股票回購是進行剩余現金分配的主要方式。詹森和邁克林（1976）指出，公眾公司的經理人員可以通過資源分配去支持給他們帶來好處的項目（如公務飛機，不合理的收購和擴張），而這些活動并不符合股東的最大利益。換句話說，如果企業自己有太多的現金，那么很可能會導致過度投資。格羅斯曼和哈特（1980）、伊斯特布魯克（1984）以及詹森（1986）建議股東最大限度地減少經理層的現金支配權，從而有效節制經理人員不受監督的支出行為。公司管理層在現金方面自由支配權越小，他們就越難對那些負凈現值的項目進行投資。

經驗研究也支持了上述理論。不少研究表明，通過現金分配（如分紅）限制潛在的過度投資行為（特別是那些投資機會有限的公司）能夠增加股東的財富。

分紅政策與公司治理之間也存在著一定的關系。拉·波特等人（2000）發現，在那些為投資者提供了更好保護的國家里，公司支付的紅利要多于不能很好保護投資者利益的國家。這說明有效的公司治理能夠讓股東強制企業經理層分配剩余現金，從而降低代理成本。

（二）國內對國有企業分紅的研究

中國改革發展研究院的李友忠[2]（2006）認為，政府享受國企紅利對于破除壟斷和國有經濟結構調整意義重大，是國家實現資源收益權利的必然手段，并且有利用于提高國有資本經營效率和健全社會保障體系。

上海社會科學院的陶友之[3]（2006）認為，國有企業分紅尚有“十大難點”需要研解，即國企多年養成的既得利益態勢如何改變、現有國資的家底如何理清、國資經營預算應由誰編制、國企按什么原則上繳利潤、國企應建立什么樣的運作體制、國企要不要都成為“四自”企業、國企上繳利潤誰是收支主體、國資委要不要再設資產經營公司、國資委怎樣處理上繳利潤、國企創造的利潤如何合理分配。

銀河證券首席經濟學家左小蕾[4]（2007）認為，國企應該采取直接向財政部分紅的方式。國企分紅應該作為公共財政收入由財政部進行預算，在全國范圍內配置公共財政資源。而國資委更關注的是國有企業。

中國社會科學院的段炳德（2007）認為，國企分紅不單純是一個財務、財政或者宏觀調控政策問題，但又與這三個方面有著密切聯系。政府需要有一個統籌的制度，保障國企分紅的順利進行。

二、國有企業分紅的國外經驗及做法

（一）國有企業分紅的支付對象

世界銀行認為[5]，無論從理論上看還是從國際最佳做法來看，盡管國資委是國有股東的代表機構，但國有企業的紅利和私有化收入應該上繳給財政部，納入正規的預算程序，作為公共財政收入進行管理。如丹麥、芬蘭、法國、德國、新西蘭、挪威、韓國以及瑞典等國都是這樣做的。

一些經合組織國家設立了獨立的國家持股基金[6]，例如奧地利的OIAG基金、捷克的國家財產基金、新加坡的淡馬錫等。在這些基金當中，只有淡馬錫是一家將紅利和私有化收入用于再投資的自我持續發展的基金。即便如此，在過去的30多年里，淡馬錫平均每年都要將其股票市值的7%作為紅利支付給新加坡財政部。而奧地利OIAG基金在2004年將其普通盈利的90%作為紅利分給了財政部。此外，OIAG基金還必須將普通盈利以外的私有化收入全部交給財政部。很多年來，捷克的國家財產基金上繳給各個政府部門以及分配給各種項目和補貼的資金幾乎與該基金的利潤收入和私有化收入相等。

1977年諾貝爾經濟學獎獲得者、英國經濟學家詹姆斯·米德提出的“社會分紅”理論認為，在一定地域內，政府從投入國有企業或社會化企業的資本和土地中獲得利潤后，應將一部分作為“社會分紅”分給全體公民，以體現公民對企業或資源的全民所有性質。如美國阿拉斯加州利用開采石油和天然氣資源的收益建立了一個“永久基金”，其投資收入用于給阿拉斯加州居民發放等額現金分紅，從1982年起直到2005年，阿拉斯加州已經連續24年給每個公民分紅了；英國政府出資給每個新生兒童設立的“教育賬戶”被認為是向全民“社會分紅”邁出了第一步。

（二）國有企業分紅的支付比例

在經合組織國家里，不同公司的分紅率差別很大。紅利支付占利潤收入的比率通常都反映了每家公司自身的增長前景。例如，當公司增長緩慢且前景不明朗的時候，公司的分紅率通常為利潤收入的50%左右；高成長公司或高科技公司往往很少分紅，或者根本不分紅。

在經合組織國家里，不同國家對國有企業的分紅政策及分紅比例差別很大。如新西蘭根據國有企業的資本結構、未來投資計劃和盈利前景等因素來制定分紅計劃；新加坡國有企業分紅主要考慮現金流（即折舊前盈利），分紅水平高的達到盈利的80％~90％，一般為盈利的1/3~2/3。丹麥、芬蘭、挪威以及瑞典的國有企業董事會設定了多年度的目標分紅率，例如，整個商業周期預期盈利的33%、50%或67%。

三、中國國有企業分紅現狀及存在的問題

1994年實行稅制改革以來，中國數目龐大的國有企業從未向國家分過紅，隨著國有企業盈利能力的提高，要求國有企業分紅的呼聲越來越高。根據黨的十六大和十六屆三中全會的要求，財政部、國資委研究提出了試行國有資本經營預算的具體意見，決定從2007年開始在中央本級試行國有資本經營預算，地方試行的時間、范圍和步驟由各省（區、市）及計劃單列市人民政府決定。

由于這項改革在國際上沒有直接可供參考的經驗，所以可以說是一項制度創新，它不可避免地會有許多阻力和困難，主要體現在以下幾個方面:

（一）國企紅利的分配原則問題

這是國企實施資本經營預算的核心問題，也是最難把握的一個關鍵問題。國企創造的利潤，按照《公司法》第177條關于公司當年度稅后利潤分配的規定:一是彌補以前年度的虧損；二是繳納所得稅；三是提取法定公積金，一般為10%；四是提取公益金，一般為5%～10%。國企創造的利潤，內部初始分配沒有困難，按《公司法》辦事即可。難的是經上述分配以后的利潤，在國家與企業之間如何分配，這才是國企主要關注和存在爭議的問題。

（二）國企上繳利潤的收支主體問題

關于國企上繳利潤的收支主體，現在有兩種不同的觀點[3]:一種認為應是國家財政部，理由有三:一是國企是國家出資，國家財政由財政部主管，政府向國企出資，是公共財政預算支出的一部分，國企的收入也應該是公共財政收入，是國家預算收入的一項重要內容；二是對國企投資是全民投資，分紅是投資收益，應該為全民所用，通過公共財政向全國老百姓轉移支付，這是財政部的職能；三是國際上許多國家都是這樣做的，如丹麥、芬蘭、法國、德國、韓國以及瑞典等國都是將國有企業的紅利直接上繳財政部門。

另一種意見則認為應歸國資委，理由也有三條:一是國資委是經國務院授權的全民所有制代表；二是現行的國資委要求管產、管人、管事的統一，當然也應包括管財。國資委所以要從財政部分離出來，成為獨立的特別法人組織，其原因就在于此；三是國企改革在宏觀上關乎國有經濟的戰略性調整，在微觀上則關乎企業的進退、關乎企業的關停并轉直至破產，這都需要費用，這些費用過去都由國家財政承擔，今后應由國資委承擔，這樣才能真正做到政資分開、職責分清。

（三）國企上繳利潤的使用問題

對于這個問題，由于國資委和財政部職能不同，因而它們所關注的主要方面是不同的。

對于國資委來說，希望國企上繳的利潤主要應用于如下幾個方面[3]：（1）支付改革成本。（2）對企業創新的支付。（3）擴大再生產的投資。

對于財政部來說，希望國企上繳的利潤作為公共財政收入進行管理。

四、中國國有企業分紅的路徑選擇

（一）統籌考慮多種原則以完善我國國有企業利潤的分配原則

單一的分配原則往往不能保證所有企業的利益不受損害，應該統籌考慮多種原則以達到公平合理：

1. 以行業平均水平為基準的原則[3]。國企上繳利潤千萬不能從各個企業出發，而應從行業平均水平出發，以行業平均水平作為上繳利潤的基點。企業應分利潤高于行業平均水平的，只按行業平均水平上繳，多余部分另行協商。反之，低于行業平均水平的，也應按行業平均水平上繳。一時繳不上的，作為向國家財政負債，待后續年度盈利后補上。

2. 參照國際同行的原則。國內大型集團公司和某些壟斷企業（公司），在國內獨一無二，無法進行行業比較，就應放到國際市場，以國際同行為基點。如果有的差距過大，也應以國際同行作為參照系數，根據實際情況進行規劃，如在規劃時期內無法實現，法人代表應承擔責任。

3. 以銀行利息率為標準評判企業盈虧的原則。中國現行對國企盈虧評判的標準很不合理，在財務結算上只要沒有赤字，就不作虧損企業。新加坡政府對國企盈虧的考核，是以銀行年利息率為標準，即企業上繳利潤高于銀行年息率的為盈利企業，政府給予獎勵;凡低于銀行年利息率的，就是虧損企業，政府要追究責任，這是值得我們借鑒的。

4. 獎勵“快牛”原則。凡是創造利潤高于行業平均水平、并跑在行業前面的企業，政府應予獎勵。凡在創造利潤中做出貢獻的，都給獎勵，根據貢獻大小，決定獎勵多少，以達到“優惠快牛、鞭策慢牛、治好病牛”的效果。

（二）建立以財政部為收支主體的國企利潤上繳制度

作為政府的出資人代表，國務院國資委顯然應該是國有企業分紅的直接接受者。但在這之后國資委獲得的企業紅利是應該上繳給財政部，還是由國資委將其作為“國有資產經營預算”的一部分自行管理，這是個爭議比較大的問題。在具體討論可選擇的制度安排之前，非常重要的一點是要明確這樣一個原則，即國有企業的利潤和改制收入都是公共財政收入，應該作為公共財政收入進行管理。

國家財政由財政部主管，因而國企紅利最終應上繳到財政部統一管理[4]。即使國資委有權代表出資人收取國企紅利，最終也應該轉交“真正出資人”。國資委只是國有資產管理人，并非國有資產的最終歸屬者。如果紅利分給國資委，在某種程度上，和以往分給母公司的做法是一樣的，與目前的國企收入分配體制并沒有什么本質區別。如果由國資委直接使用國企紅利去解決問題，資金少了可能解決不了問題，多了不僅可能造成浪費，還可能由于不合理的制度而節外生枝。對此，國際上許多國家都是采取直接向財政部分紅的方式。

（三）根據中國國情合理使用國企上繳利潤

國企投資是全民投資，紅利是投資收益，應該為全民所用，通過公共財政向全國老百姓轉移支付，支持社會保障體系的建設和完善，理順收入分配體系，降低不確定性，推動當期消費增長，支持經濟持續發展與建設和諧社會。這無論從理論還是實踐上來說都是毫無疑問的。

但中國的情況有所不同，國有企業尚需要進行結構調整，這將涉及到一系列的工作，如公司化改制、私有化、財務重組、合并、清算、技術更新、新領域的投資或建立新公司以及從負擔沉重的社會事業中退出，等等。這的確是一個合理的問題，但答案應該很簡單：國資委的所有開支應由預算撥款支持，就像其他所有中央政府部門一樣。這里的關鍵是確定優先順序。國資委的開支通過正規預算過程來安排，就意味著政府和全國人大要對其開支要求進行評估，并與其他部門的開支要求進行比較來權衡輕重緩急。

（四）國企上繳利潤的制度保障

1. 加快政府預算管理改革[7]。要通過良好的制度安排和機制設計，使公共財政資源的配置和使用能夠真正反映人民的意愿，促進政府更好地履行公共財政受托責任，提高財政透明度，增強財政政策的可預見性和可持續性，實現總規模控制，資源的戰略性優先配置，改善管理和運作效率，確保財務合規性以及有效控制和管理財政風險等公共財政管理目標。

2. 完善國有資產出資人制度，真正實現國有資產出資人職能與政府公共管理職能分開。各級政府不再直接行使國有資產出資人的各項職能，而各級出資機構也不再行使政府的各項公共管理職能，以真正實現政企分開和政資分開。出資機構還要對有國有投資的企業實行分類管理，根據國有獨資企業、國有控股企業和國有參股企業等不同企業形式，以出資人的身份在公司治理中發揮不同的作用。

3. 加快社會保障制度改革。只有在社會保障制度健全的環境下，企業的非經營性資產才能實現剝離，國有資本結構才能優化，經營資本預算功能才能得到真正發揮。必須制定合理的社會保障基金投資政策和監管制度，在保障基金安全的前提下提高基金的投資回報率，減輕公共預算的支出壓力。

4. 加強立法，加快國有資本預算的制度化和法制化建設，為國有資本經營預算工作的推行奠定良好的法律基礎。目前《預算法》正在修訂中，而《國有資產法》的制訂也列入了2007年度立法計劃之內。在國資法中，要明確規定國有資產的管理機構及其職責、國有資產的定位和評估、經營、收益、處分、監督和法律責任，從根本上解決國有資產出資人的問題。此外，現行預算會計制度也要作相應修改。

5. 完善公司法人治理結構，通過對中央企業進行清產核資、風險管理和完善監事會制度等，加強國有資產監管。其中包括為國有獨資公司引入外部董事，建立和完善董事會。除自主決策事項較少的企業外，國有獨資公司都要建立規范的董事會。要完善國有企業的決策、監督體系和國有企業負責人業績考核制度與企業績效考核評價體系，并積極探索有效的考核激勵方法。

6. 及時發現并解決實施國有資本預算過程中出現的矛盾。要正確處理好政府層次上的國有資產監督與收益處置管理的關系、中間層次上國有資產投資運營和國有資產經營管理的關系，以及企業層次上的國有資產具體經營的關系，同時處理好國資委與其下轄中央授權經營企業的關系，協調好各方利益問題。

［參考文獻］

［1］Franklin Allen， Roni Michaely， Payout Policy，Wharton，Financial Institutions Center，April 2002.

［2］李友忠.政府應享受國企紅利［J］.中國投資，2006，（4）.

［3］陶友之.破解國企利潤上繳的十個難題［J］.上海市經濟管理干部學院學報，2006，（11）.

［4］左小蕾.不能讓部門利益主導國有資產分配［J］.新財經，2007，（2）.

［5］世界銀行.中國經濟季報［R］.World Bank Office，Beijing，2006，（9）.

［6］Louis Kuijs，William Mako，張春霖.國有企業分紅：分多少，分給誰［Ｊ］.世界銀行政策建議，2005，（１０）.

［7］杜瑩芬.兼顧各方利益 加強國資經營預算［N］.中國財經報，2007－０６－１９.

責任編輯：關華

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