論加強中國行政成本管理

［摘 要］ 目前中國行政成本世界第一，而且呈較快增長態(tài)勢，究其原因，疏于監(jiān)管流于形式是最重要的因素之一。畸形膨脹的行政成本嚴重影響經(jīng)濟的發(fā)展，應進一步加強中國政府行政成本管理，加大監(jiān)管力度。

［關鍵詞］ 行政成本；政府成本管理；人大監(jiān)管

［中圖分類號］ F810.455［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］1003－3890（2007）07－0022-05

一、加強中國成本管理已成必然之勢

行政成本是行政機關及其工作人員因行政權而獲取的和在行政管理活動中消耗的行政資源，其構成主要有工資津貼、基本設施費用、辦公經(jīng)費等。行政成本與財政支出有著重要的聯(lián)系，可以說，對行政成本的管理屬狹義財務行政的范疇。

（一）中國行政成本①世界第一

從改革開放初期的1978~2003年的25年間，中國行政管理費用已增長87倍，而且近年來平均每年增長23％。行政管理費占財政總支出的比重，2003年已上升到19.03％，比日本的2.38％、英國的4.19％、韓國的5.06％、法國的6.5％、加拿大的7.1％、美國的9.9％分別高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13個百分點。②中國的行政成本不但遠高于歐美發(fā)達國家，而且高出世界平均水平25%。

以上是橫向比較，再來看看縱向的。1978年，中國全國的財政總收入約1 132億元，截至2005年，中國全國的財政總收入約為3萬億元左右。也就是說，改革開放28年來，中國的財政收入增長了約28倍。然而，1978年中國政府機構的行政管理費用還不到50億元，這與今天的7 000億元相比，28年時間，中國公務員的職務消費增長了140多倍，占全國財政總收入的比例也從1978年的4％上升到了24％。在國外，行政管理費一般只占財政收入比重的3％~6％。從財政支出結構考慮，中國行政管理費占財政支出的比重也偏高，而且無論是絕對值還是相對值都呈逐年上升的趨勢（比重2000年略有回落）（見表1、圖2），而美國用于行政公務費用的比例只占總財政支出的14%，中國卻占到37.58%。

（二）中國地方政府行政成本也居高不下

中國地方政府行政成本一直居高不下，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1. 行政管理支出增長率偏高。經(jīng)常性財政支出中的行政管理支出為行政成本的一個重要組成部分，因此，我們可以用行政管理費用與地方財政支出數(shù)據(jù)來研究各省市的行政成本。

從圖3、表2我們可以看出，除北京、上海、江蘇等個別省市外，大部分省份行政管理費和地方財政支出在逐年增加，行政管理費所占比重也呈增長趨勢，其中四川省行政管理費占地方財政支出的比重最高，2003年高達12.91%，而且繼續(xù)保持增長的態(tài)勢。據(jù)有關資料顯示，改革開放以來，中國財政支出占GDP的比重不斷下降的同時，其中的行政管理支出卻不斷上升。行政管理支出增長速度大大高于財政支出的增長速度，行政管理支出增長率平均每年17.7％，與財政支出的平均增長率12.3％相比，高出5.4個百分點。改革開放前的1978年，行政管理支出占財政支出的比重只有4.7%，1998年則達到14.8%，按照國際貨幣基金組織的口徑是15.6％。在國際比較中是屬于比較高的。高收入國家平均為9.5％，其中德國為6.9％；上中等收入國家平均為12.3％，其中波蘭為8.5％；中國屬于其中的下中等收入國家為14.9％，其中羅馬尼亞為6.5％；低收入國家為18.1％，其中印度為11.9％。

2. 財政供養(yǎng)開支占財政收入的比重高。財政部2003年3月的《財政解釋人員參考資料》指出，2000年，中國財政供養(yǎng)人口為4 290萬人，其中行政人員988萬人，事業(yè)單位人員3 292萬人，占總人口的比例約為1∶30，如果按該年黨政機關10 043元的平均工資計算，一年的人頭費就是4 300多億元，占當年財政收入的比例約為32%。而且經(jīng)濟越不發(fā)達的地區(qū)這一情況越是明顯，按照財政部2003年數(shù)據(jù)，經(jīng)濟不發(fā)達的西北地區(qū)的財政供養(yǎng)比重達到1∶20。根據(jù)地方統(tǒng)計年鑒上的數(shù)據(jù)近似計算其中比重可知，四川省2004年“國家機關、政黨機關和社會團體年底就業(yè)人員數(shù)”為84.7萬，占總人口的0.98%；新疆為28.76萬，占1.47%，遠高于發(fā)達地區(qū)。另據(jù)大公報報道，中共中央黨校研究室副主任周天勇在接受該報采訪時曾指出：2005年，中國實際由國家財政供養(yǎng)的公務員和準公務員性質(zhì)的人員超過7 000萬人，官民比例高達1∶18。但除公務員外，黨政機關和社會團體中尚有400萬事業(yè)編制或者工人編制的準公務員，他們的工資也是由國家財政發(fā)放，因此中國黨政社團機關工作人員的總數(shù)應為1 000多萬。

（三）中國行政成本結構不合理

如此高的行政成本，其去向如何？全國人大代表劉滿倉和政協(xié)委員劉光復提到，“公務員一天耗電量，普通百姓用19天”；“每年各級政府官員公車私用費用達2 000多億元，幾乎和2006年的國防開支相近”。然而，更有甚者，中國每年公款吃喝招待費超過2 000億元。2 000億元不只是一年的國防開支，也相當于建一個三峽工程。如果把這筆賬繼續(xù)算下去，加上通訊費、職務考察費等等，那么，據(jù)有關專家估計，每年公務員的職務消費保守估計也要超過7 000億元，這相當于1979年全國的GDP總量，上海市2004年全年的GDP總量，四川省2005年全年GDP總量。與行政成本飆升相對應的是，中國預算內(nèi)投資所占財政總支出的比重在不斷下降。這一數(shù)據(jù)從1980年的20.5％下降到7.7％。“兩會”期間公布的另一組數(shù)據(jù)很能說明問題：僅2005年，公車消費、公款吃喝、公款旅游三項加起來就高達6 000億元，占國家財政收入的20％，相當于全民義務教育投入的5倍。③未來五年，中國將投入200多億元，以健全縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務體系和網(wǎng)絡，也就是說每年投入40億元。

（四）中國行政效率較低

與高額的行政成本相對應的是低“產(chǎn)出”。從政府部門的投入與產(chǎn)出看，中國政府在1996年以1元的行政經(jīng)費產(chǎn)出57元的國內(nèi)生產(chǎn)總值，而2001年下降到27元，政府部門運作成本越來越“昂貴”。從與世界發(fā)達國家的比較看，中國政府部門的運作成本也是偏高的。以稅收為例，1997年中國近100萬稅務人員，當年稅收為近8 000億元；美國國稅局人員10萬人，稅收為1.7萬億美元；日本國稅局5萬人，只相當于中國的1/20，稅收則是中國的8倍。

二、畸形膨脹的行政成本對經(jīng)濟增長起負面影響

在中國經(jīng)濟市場化的過程中，畸形膨脹的行政成本對經(jīng)濟增長起負面影響。它不僅會使公共支出數(shù)量增加，而且還使公共支出質(zhì)量下降。公共支出數(shù)量增加，必然會擠占私人支出，從而使私人投資不足，進而影響經(jīng)濟增長率水平。公共支出質(zhì)量下降，將使有限的公共支出不能發(fā)揮其應有的作用，從而成為制約經(jīng)濟增長和發(fā)展的瓶頸。如果限定公共支出總量，行政成本必然對政府預算內(nèi)投資產(chǎn)生嚴重的擠出效應，最終必將增加經(jīng)濟發(fā)展的成本。因此，畸形膨脹的行政成本在長期內(nèi)會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負面影響。

在財政收入總量固定的情況下，職務消費過度，行政管理費膨脹，最終必將增加經(jīng)濟發(fā)展的成本，從而不得不擠占社會積累基金的比例，減少預算投資，使部分私人資源被用于公共用途。這就意味著私人投資會從經(jīng)濟活動中排擠出去，產(chǎn)生行政支出的“擠出效應”。如果再加上公務員收入中數(shù)額龐大的預算外資金和制度外收入，這種“擠出效應”勢必影響經(jīng)濟的良性運行。行政支出的“擠出效應”可以用IS-LM模型（如圖3）進行近似分析。

在圖3中，當IS曲線為IS₀時，IS₀與LM相交于E₀，決定了國民收入為Y₀，利率為r₀。政府支出增加，即自發(fā)總需求增加，IS曲線從IS₀向右上方平行移動為IS₁，IS₁與LM曲線相交于E₁，國民收入為Y₁，利率為r₁。在政府支出增加從而國民收入增加的過程中，由于貨幣供給量沒變，（也就是LM曲線沒有變動），而貨幣需求隨國民收入的增加而增加，所以引起利率上升。這種利率上升就減少了私人投資與消費，即一部分政府支出的增加，實際上只是對私人支出的替代，并沒有起到增加國民收入的作用。如果再考慮行政成本對具有乘數(shù)效應的政府預算內(nèi)投資支出的擠占，行政支出的擠出效應就更加明顯。

通過IS-LM模型分析，進一步說明了行政成本的膨脹會嚴重阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。同時也說明從經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展的需求考慮，加強政府行政成本管理刻不容緩。

三、加強中國行政成本管理的建議

（一）加強政府行政成本管理的有效途徑是加強人大監(jiān)管

中國行政成本偏高的原因是多方面的，首要的就是缺乏有效的政府成本管理。對政府成本進行管理，理論上有兩個途徑：一是政府監(jiān)管；另一個是人大監(jiān)管。第一個途徑蘊含的前提是政府本身是公正廉潔高效的，然而，根據(jù)布坎南在公共選擇理論中提出的“經(jīng)濟人”假設，政府是由一些“經(jīng)濟人”組成的，他們本身是自私的，有著自己的利益，讓自己捆住自己的手腳，難度太大。換言之，第一途徑行不通或者說無效率。第二途徑應該是合理有效的。從理論上講，委托代理理論告訴我們，政府只是納稅人的代理人，政府花錢，必須接受代表納稅人聲音的人大的監(jiān)管。然而，雖然1994年的《中華人民共和國預算法》就已經(jīng)規(guī)定了中央和地方的預算草案、預算執(zhí)行情況、預算調(diào)整方案及決算，必須經(jīng)過全國人大常委會和地方各級人大常委會審查和批準，但是，實際上中國人大監(jiān)管在一定程度上流于形式，而且各級政府提交的計劃預審草案內(nèi)容與各級“人大”信息不對稱，造成“內(nèi)行說不清”、“外行看不懂”的情況，甚至存在政府及其財政部門自行突破計劃預算的問題。造成如此局面的最重要的原因在于人大不能起到真正的監(jiān)督作用。因此，加強政府成本管理必須增強人大的監(jiān)督作用。監(jiān)督職能是人大最重要的職能之一，雖然中國“人大”監(jiān)督已有立法保障④，但是要將人大監(jiān)督權真正落到實處，還有許多工作要做。

（二）加強人大監(jiān)管可考慮將財政大權由政府真正收歸人大

現(xiàn)代政治通常是由立法機關行使財政權，包括征稅權、造幣權、發(fā)行公債權等。立法機關的一項主要職能就是審議決定財政預算與決算，政府開支要根據(jù)立法機關通過的授權法和撥款法。立法機關掌握財政權是現(xiàn)代政治的主要特征之一。例如，近代英國的議會和法國的三級會議相比，英國議會有財政權；而法國的三級會議沒有財政權，不免流于形式。因此，加強中國人大監(jiān)管，可考慮逐漸將財政大權由政府收歸人大。

（三）人大監(jiān)管離不開政府成本預算、核算、控制和監(jiān)督過程提供的信息

成本管理是一個內(nèi)涵豐富、應用廣泛的范疇，它從時間上包含了事前、事中和事后管理，從管理的層次上又包含了預算、核算和管理。所有的成本管理的基礎都是實際發(fā)生的成本核算數(shù)據(jù)，沒有實際核算數(shù)據(jù)或核算數(shù)據(jù)不準確都將直接影響到成本管理和決策的科學性與正確性。

1． 政府成本預算。一個廉潔、高效的政府，必須通過政府成本預算將有限的公共資源科學、合理、平衡地分配到社會各經(jīng)濟、科學文化、衛(wèi)生教育包括政府自身這一特殊行業(yè)中。政府成本預算應根據(jù)本級政府各部門在預算年度的人員編制和工作計劃，切實、科學的安排資金；同時還應與上年度政府成本決算指標進行比較分析。此外，政府成本預算還應將社會經(jīng)濟各部門間的平衡與國民經(jīng)濟增長速度有效地聯(lián)系起來。因此，政府成本預算應具有如下特征：一是預測性。政府成本是對本級政府自身年度各項支出總量和結構的一種科學、精細的預測和安排。預測的準確與否，直接決定預算編制的質(zhì)量，影響預算的順利執(zhí)行，因此必須采取各種現(xiàn)代預測方法和工具，對預算內(nèi)容進行反復計算，審核和論證。二是法律性。政府成本預算同樣是一個國家預算范疇，是財政管理的一部分，與國家各級政府總預算一樣，具有法律效力。因而，從中央到地方應通過立法形式固定下來。三是平衡性和前瞻性。政府成本預算反映本級財政分配的全過程，滲透到政府各部門各項目的經(jīng)濟活動，集中反映政府各部門經(jīng)濟活動的范圍和方向，因此必須保持與政府成本支出以外各部門財政支出的實際可能并對上年決算情況進行綜合平衡，同時還應遵循收大于支，與全部政府財政預算一樣具有積極的前瞻性。

2． 政府成本核算。政府成本核算是政府成本預算執(zhí)行情況的具體反映，只有將政府成本按實際支出項目真實詳細地反映出來，才能有效地反映該級政府在施政過程中的成本投入規(guī)模，也只有用投入與產(chǎn)出對比才能更好地評價政府績效。政府成本核算內(nèi)容是宏觀經(jīng)濟核算體系中較為復雜的操作過程。政府成本核算方法一是確定政府成本核算對象；二是大量地搜集和調(diào)查政府成本項目；三是對調(diào)查資料進行歸集、整理、分類；四是進行成本核算。

3． 政府成本控制和監(jiān)督。所謂政府成本監(jiān)督，是指按政府成本預算的要求，利用會計提供的政府開支規(guī)模及各項目進行有效的控制，使之達到預期目標。政府成本通過預算后，執(zhí)行的過程中必須進行有效的控制和監(jiān)督，這是一項艱巨而有復雜的經(jīng)常性工作。只有通過控制和監(jiān)督才能保證政府成本有效地運行，才能使成本的“越軌”和膨脹行為得以糾正，使極少數(shù)斂財自肥官員的行為得以自控自律。政府成本控制和監(jiān)督最有效的方式就是將政府成本通過預算、核算和控制監(jiān)督后的執(zhí)行結果公開發(fā)布，接受人大和社會公眾的監(jiān)督。

（四）加強人大監(jiān)管的依據(jù)是建立行政評價制度

有了政府成本預算、核算和控制等過程提供的相關信息，仍不足于加強有效的成本控制，因為沒有科學的行政評價制度，就難以評價行政成本的投入產(chǎn)出效益，控制行政成本也就缺乏必要的依據(jù)。建立健全切實可行的政府行政決策評價制度是加強人大監(jiān)管、控制行政成本的一項重要舉措。對于中國來說，行政評價制度是一項全新的工作，在當前行政評價從理論到實踐，從法規(guī)到觀念都不成熟的情況下，積極探索建立科學的行政評價制度，應注意做好以下幾方面的工作：

1． 進一步完善部門預算的編制和執(zhí)行。下一步要繼續(xù)拓展預算定額的范圍，增強預算編制的科學性和公平性；細化項目預算的編制要求，將項目預算按人力成本、物耗成本逐項細化，以利于核算和考核；不斷淡化預算編制中的基數(shù)法痕跡，將預算分配與部門職能直接掛鉤。推行部門預算執(zhí)行情況報告和公示制度，選擇部分預算項目開展預算績效評價，以達到在預算編制、執(zhí)行的過程中有效地控制行政成本。

2． 試行否定性行政決策評價，即改變過去按政府既定決策來研究可行性的論證方法。對一項新的行政決策的提出，在專家和公眾層面進行可行性論證時，應關注對該決策的不可行論證，以兼顧正反兩方面的評價。要從政府決策的短期成本和長期成本（包括顯性和隱性成本）、受決策影響的社會群體承受能力、決策的可操作性等方面進行全方位的逆向論證。只有所有不可行的因素都有了可靠的應對策略保證，才能通過并實施該項決策。這樣，可以有效增加決策勝算的可能性，減少行政決策失誤造成的無效行政成本。

3． 加強對行政決策的近期和遠期影響評價。一方面要重視對實施過程中階段績效的動態(tài)評價，以及時調(diào)整決策執(zhí)行過程中的可能偏差。另一方面，要積極開展行政決策結果評價，尤其應將該項決策帶來的一次性投入成本和長期維護成本作為主要評價內(nèi)容，并逐步建立行政決策責任追究制度。

（五）加強人大監(jiān)管的有效途徑是改革業(yè)績考核方式

有怎樣的考核指標體系，就有怎樣的政府業(yè)績，也就有怎樣的行政成本構成。從控制行政成本、提高行政效率出發(fā)，應將行政成本納入政府考核指標體系。考核地方政府行政成本狀況的指標，應區(qū)分政府的短期行政成本和長期行政成本。對短期行政成本，應綜合考慮政府管理密度和服務半徑，建立數(shù)學模型，突出量化考核。重點考核服務人群平均行政成本、公共服務平均成本、新增GDP行政成本等；對長期行政成本，應結合生態(tài)環(huán)境評價、產(chǎn)業(yè)政策落實情況等，主要考核長期負債率、有形公共產(chǎn)品長期維持成本、無形公共產(chǎn)品長期成本等。應該說，對政府長期行政成本的考核十分困難，如對政府無形公共產(chǎn)品，諸如政策、措施等所造成的長期成本，評價需要較長的時間。但可以先易后難，逐步推行。從當前的情況看，合理設置考核指標，加大行政成本在政府考核指標體系中的權重十分必要，在行政成本的評價和考核沒有上升到法規(guī)的情況下，需要依托政府考核指標來推動這項工作。

注釋：

①本文的行政成本計量指中國大陸，不包括中國香港、澳門、臺灣。

②資料來源：QQ數(shù)字辭典http://view.QQ.com，2006年6月07日14:01。

③據(jù)2006年3月6日《中國青年報》報道。

④《保障中國國家權力機關行使監(jiān)督權的各級人大常委會監(jiān)督法》，2006年8月27日在十屆全國人大常委會第23次會議上獲得通過，2007年1月1日起施行。

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責任編輯：關 華

責任校對：周海鷗