環保ＮＧＯ，“配角”轉向“主角”

環保民間組織主張環境友好，與國家和人民的根本利益相一致。作為一種民間力量，對政府與企業的環境責任開展社會監督，參與環境決策，積極建言獻策，為實現國家的環境目標起到了積極的促進作用。

圓明園，歷史之園，文化之園，生態之園。

北京，一個缺水之都。既然缺水，那么減少水的損失也就成為必須。

2004年9月，圓明園湖底防滲工程開始施工。2005年3月24日，環保人士向人民日報記者發出電子郵件：圓明園正在進行防滲工程，鋪了很多白色的防滲膜。這樣對生態環境影響很大，希望給予關注。2005年3月28日，人民日報發表了《圓明園湖底正在鋪設防滲膜，保護還是破壞》的文章，引起社會廣泛關注；3月31日，國家環境保護總局叫停該工程，責成補辦環評報告；4月13日，國家環境保護總局舉行聽證會，“自然之友”、“地球縱觀”、“地球村”等環保民間組織負責人在聽證會上發言，明確反對防滲工程。

由此，環保民間組織，也既媒介所說的“環保NGO”高調走進政府和普通民眾的視野。有人說環保NGO保護了圓明園，圓明園成就了環保NGO。

2005年7月15日，環保民間組織發起了“圓明園生態與遺址保護研討會”，建議實施圓明園防滲整改工程；8—9月，圓明園防滲整改工程實施完成，圓明園防滲整改湖注水，水面恢復。2006年初，國家環境保護總局《推進公眾參與環境影響評價辦法》出臺。

環保民間組織悄然興起

中國環保NGO的出現和發展機緣來自上世紀中國社會領域發生的體制變革，政府管理開始走向法治化，并逐步向社會組織提供公益資源，并開放公民活動的空間。各種公益和互益性的NGO 大量出現，增強了利益主體多元化的趨勢，許多自發的、包括環保NGO 在內的公益慈善性社會團體成為關注生態危機、幫助弱勢群體、維護社會公正、積累社會資本、促進社會可持續發展的重要力量。

1978年5月，中國環境科學學會成立，這是最早由政府部門發起成立的我國第一個環保民間組織，中國環境科學學會在推動民間的環境科學學術交流與研究中發揮了積極的作用。1991年遼寧省盤錦市黑嘴鷗保護協會注冊成立，1994年“自然之友”在北京成立，我國由民間自發組成的環保民間組織相繼成立。這一時期是中國環保民間組織誕生和興起階段。

1995年，環保民間組織發起保護滇金絲猴和藏羚羊行動，迎來了我國環保民間組織發展的第一次高潮。這一時期，環保民間組織從公眾關心的物種保護入手，發起了一系列的宣傳活動，樹立了環保民間組織良好的公眾形象。1999年，“北京地球村”與北京市政府合作，成功進行了綠色社區試點工作，中國環保民間組織開始進入城市、走進社區，把環保工作向基層延伸，逐步為社會公眾所了解和接受。中國環保民間組織走向發展階段。

2003年和2005年的“怒江水電爭鳴”和“26度空調”行動，多家環保民間組織開始聯合起來，為保護環境和生態、實現環境的發展目標而一致行動。中國環保民間組織已由初期的單個組織行動，進入相互聯合、合作時代。環保民間組織活動領域也從早期的環境宣傳、特定物種保護等，逐步發展到組織公眾參與環保，為國家環境事業建言獻策，開展社會監督，維護公眾環境權益，推動可持續發展等諸多領域。中國環保民間組織正在走向壯大階段。

隨著科學發展觀的提出和建設和諧社會目標的確立，中國的環保事業迎來了發展的春天。作為和諧社會和環境友好型社會建設的一部分，中國環保民間組織步入新的發展階段。

環保民間組織一二三

在環境領域，出現了自上而下和自下而上（草根）兩種不同來源的環保NGO。前者是指政府組織的非政府組織，如中華環保聯合會、中華環保基金會、中國環境文化促進會，各地環境科學學會、環保產業協會、野生動物保護協會等；后者以公益性“價值觀驅動型”組織為主導，由具有憂患意識和公民意識的社會精英及普通公眾發起，以民間形式對環境危機予以反應。以1994 年“自然之友”的成立為標志，其后十余年，草根環保NGO 大量涌現。高校環保社團也呈勃興之勢，并在近年來出現明顯的地域性網絡化和社會化現象。

目前全國大約有各類環保民間組織近3000家，其中，政府部門發起成立的環保民間組織近1400家；民間自發組成的環保民間組織200多家；學生環保社團及其聯合體共1000多家；國際環保民間組織駐大陸機構70家左右家。

環保民間組織的分布主要集中在北京、天津、上海、重慶及東部沿海地區；其次是湖南、湖北、四川、云南等生態資源豐富省份；其他地區的環保民間組織相對較少。

我國現行《社會團體登記管理條例》中規定：民間組織“應當經其業務主管單位審查同意”和“有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員”方可在民政部門注冊登記。限于上述條件，我國環保民間組織在各級民政部門正式注冊登記率較低，僅為23.3%；有63.9%的在單位內部登記（學生環保社團在學校登記）或工商注冊為民辦非企業；有部分環保民間組織未辦理任何注冊登記。

目前環保民間組織有從業人員20多萬人。環保民間組織規模普遍較小，平均每個環保民間組織的全職人員在25人左右；在民間自發的環保組織中，有近三分之一只有兼職人員而沒有全職人員。環保民間組織人員中，50%以上擁有大學以上學歷，擁有大學以上學歷的環保民間組織負責人達90%以上；

在中國，環保民間組織起步晚，成長迅速，發揮作用明顯，但發展不均衡，骨干人才偏少。由政府發起成立的環保民間組織數量多、管理規范、能力強，但獨立性不夠，一些省級以下的組織開展活動不經常；學生環保社團數量大、熱情高，但組織不穩定，負責人變動頻繁；由民間自發成立的環保民間組織較活躍，數量少，組織松散，存在內部機構建設不完善，工作隨意性大的問題；國際環保組織駐大陸機構數量少，工作條件好，但普遍在大陸沒有注冊。

影響公眾環境意識

近十年來，環保民間組織在我國環境保護歷程中，發揮了積極作用。環保民間組織已經成為推動我國和世界環境事業發展不可或缺的力量。經過多年努力，中國公眾環境意識普遍覺醒，在城市精英中形成了認同可持續發展理念的廣大人群，公眾對環保NGO推動社會參與提出了更高要求。同時，社會轉型導致的不公平問題在環境領域出現激化，促發部分環保NGO轉向公共領域，將公平的發展理念和環境正義融合進自己的項目與活動，有意擔當公眾利益的代言人和維護者角色。

環保民間組織通過組織各種環保公益活動，包括出版書籍、發放宣傳品、舉辦講座、組織培訓、媒體報道等進行環境宣傳教育，為提高我國社會公眾的環境意識做出了突出貢獻。

2000年5月31日，“自然之友”啟動了我國第一輛環境教育流動教學車——“羚羊車”。幾年來，環境教育流動教學車已經深入200余所學校，與兩萬多名中小學生共同感受自然、關注環境；先后受到江澤民、胡錦濤兩任總書記6次接見的78歲高齡老軍人朱再保，離休后堅持22年從事環保宣傳教育工作，在湖南岳陽市城鄉組織開展了140多項次、累計3000多萬人次參加各類環保宣傳教育活動；1999年底，重慶綠色志愿者聯合會組織志愿者徒步嘉陵江兩岸環保行，歷時45天，行程1170多公里，途徑4省（市）、23個縣、120多個鄉鎮，傳播環保理念、開展環保活動；重慶綠色志愿者聯合會先后舉辦了8期“重慶市中小學環境教育教師培訓班”，對600多名教師進行了環境教育培訓。

近年來，組織志愿者開展環境志愿服務活動，積極倡導公眾以實際行動參與環保，已經成為環保民間組織開展環境宣傳教育的重點。“北京地球村”以申奧為契機，在北京市積極推廣綠色社區的建設，得到了北京市政府的肯定與支持；由多家環保民間組織聯合會發起的“26度空調”活動也得到了政府部門、企業和社會的認可與支持；中國環境文化促進會的努力得到了政府和社會的廣泛認同。“保護母親河行動”、“索南達杰藏羚羊自然保護站服務”、“北京動物園志愿者導游”等已經成為環保志愿者服務的知名品牌。

為環境事業建言獻策

環保民間組織主張環境友好，與國家和人民的根本利益相一致。作為一種民間力量，對政府與企業的環境責任開展社會監督，參與環境決策，積極建言獻策，為實現國家的環境目標起到了積極的促進作用。

2002年，重慶市決定在主城區建三十萬千瓦燃煤發電廠，市民反映強烈。重慶市綠色志愿者聯合會組織市民召開研討會，建議政府停建這項以犧牲重慶市主城區空氣環境為代價的工程。2003年底，重慶市政府停建該工程，中國電力報用一整版報導“火電建設遇到了NGO的挑戰”。

2005年4月和10月，中華環保聯合會先后組織了百名專家參加的環境與發展中國論壇和九寨國際環境論壇，就國家“十一五”環保規劃、水環境戰略、能源與環境戰略和環境投融資戰略等，向國務院有關部門遞交了五份環境決策建議書，為國家環境決策提供支持。

2003年8月，云南省提出了在怒江中下游修建水庫和13個梯級水電站的開發方案，引起各界專家的質疑。2003年11月底，“綠色流域”、“綠家園”和“自然之友”共同呼吁保護怒江，得到眾多環保民間組織響應，由此引發了怒江開發支持方和反對方的社會大討論。

2004年2月，“綠色流域”通過云南省政協部分委員提出了“保護怒江、慎重開發”的提案，環保民間組織代表也就此上書中央政府。根據中央政府的部署，國家環境保護總局邀請36位生態、農業、林業、地質、遺產保護、水利水電、魚類及野生動植物保護等相關領域的專家，專題研究怒江開發問題，形成了“保護怒江、慎重開發”的共識。

2004年9月，圓明園湖底防滲工程開始施工。2005年3月28日，人民日報發表了《圓明園湖底正在鋪設防滲膜，保護還是破壞》的文章，引起社會廣泛關注；3月31日，國家環境保護總局叫停該工程，責成補辦環評報告；4月13日，國家環境保護總局舉行聽證會，“自然之友”、“地球縱觀”、“地球村”等環保民間組織負責人在聽證會上發言，明確反對防滲工程；7月15日，環保民間組織發起了“圓明園生態與遺址保護研討會”，建議實施圓明園防滲整改工程；8—9月，圓明園防滲整改工程實施完成，圓明園防滲整改湖注水，水面恢復。2006年初，國家環境保護總局《推進公眾參與環境影響評價辦法》出臺。

推動綠色經濟發展

目前，我國農村仍有2365萬人沒有解決溫飽問題。環境與貧困之間存在緊密的因果關系；貧困導致環境破壞，環境惡化也會造成貧困加劇。近年來，我國環保民間組織深入農村，積極幫助貧困農民發展綠色經濟，在保護環境中實現扶貧開發。

陜西媽媽環保志愿者協會圍繞政府西部開發戰略部署，在10個試點縣一萬戶農戶中開展“綠色家園環保示范戶”創建工作，引導農村婦女發展無污染無公害生態農業和建設以秸桿、人畜糞便綜合利用的農村庭院沼氣再生能源，走出了一條貧困家庭依靠發展保護生態環境的綠色經濟脫貧致富的新路子。目前，已表彰樹立了300戶典型示范戶，其中30戶被樹立為“綠色家園十佳戶”。

湖南岳陽市環保志愿者協會組織退耕農戶植樹造林，每畝付給農戶100元補貼，成林后全部效益歸農民所有，極大地調動了退耕還林農民的積極性。

云南省麗江拉市海地區生態資源豐富。拉市海魚的市價高，刺激當地居民過度捕撈，資源急劇衰退；當地居民無以為計被迫上山砍樹，進一步加劇了生態惡化。2000年5月，“綠色流域”啟動了拉市海水環境和水資源保護項目。與當地政府、村民和國外專家四方攜手共同制訂了流域管理規劃，建立了村級流域管理小組，對流域的漁業、農業和旅游開發等進行統一規劃管理，在較短的時間內實現了當地經濟效益和環境效益雙贏目標。2003年3月，在日本召開的世界水論壇上，拉市海項目被評為全球150個“最佳水資源保護項目”之一。

云南省西北部是世界上生物多樣性最豐富的地區之一。當地農戶的炊事和取暖主要依靠薪柴，滇西北15個縣每年薪柴消耗量約達360萬立方米，對當地森林資源和生物多樣性保護造成了較大的壓力。2004年10月，美國大自然保護協會在云南實施了綠色鄉村信貸項目，發展生物能替代薪柴模式。在當地政府的支持下，協會和農戶合作，在當地創建綠色鄉村協會，并為綠色鄉村協會提供資金和技術援助，開發沼氣等生物能。綠色鄉村協會把愿意使用替代能源的農戶組織起來，走出了一條村民自愿參與、自我管理、良性發展新路。

諸多問題制約發展

環保民間組織為推動環境事業發展發揮了積極作用、做出了突出貢獻，但也面臨很多問題，制約了環保民間組織的健康有序發展。

對環保民間組織推動我國環境事業發展的重要地位與積極作用缺乏認識和認同，是我國環保民間組織面臨的首要問題。一些政府部門對環保民間組織的積極作用缺乏正確認識，存在“怕添亂、惹麻煩”以及重管理輕發展、重限制輕扶持的思想，缺乏積極主動促進環保民間組織發展的熱情；一些企業尤其是污染企業擔心環保民間組織的發展壯大，對其監督的力量加大，怕增加成本，影響發展；公眾對環保民間組織了解的還不夠深，環保志愿服務的意識還很淡薄。因此，導致了對我國環保民間組織作用的認識不到位，影響其生存和發展。也為開展活動、吸引人才、籌集資金、招募志愿者帶來了困難和阻力。

經費不足是民間組織共同面臨的壓力和挑戰。我國正處于經濟轉型期，相對市場經濟成熟的發達國家而言，政府對民間組織的資助極少，國家對公益捐助缺乏必要的財稅鼓勵政策支持，社會公益捐助意識淡薄，以環境公益事業為主旨的我國環保民間組織生存和發展的費用問題尤為突出。我國近80%的環保民間組織沒有固定經費來源。由于經費不足，超過60%的環保民間組織沒有自己的辦公場所；96%的全職人員薪酬在當地屬中等收入以下水平，其中43%以上的全職人員基本沒有薪酬；有70%以上的環保民間組織沒有能力為其職員提供失業、養老、醫療等福利保障。費用問題是困擾我國環保民間組織生存和發展主要問題之一。

NGO 存在的“組織管理及運作的自發性，制度設計及約束的隨意性特征”，對一些環保NGO 來說也不例外。第一代草根環保NGO 主要依靠領導人（組織發起者）信念支撐，依靠個人魅力和能力凝聚追隨者推動環境保護，具有管理松散，依靠個人決策的特征。時至今日，對希望進一步拓展空間的這些環保NGO 來說，組織管理面臨向制度化和規范化發展，進一步提高透明度和公信力的挑戰。對具體的項目管理而言，環保NGO 需要提高立項和項目運作的科學化和專業化水準，同時也要逐步具備風險管理的意識和能力，建立組織運行過程中針對突發事件的反應機制。在組織治理上，如何在保持NGO 人性化和民主管理的前提下，建立組織內部有高度認同感和約束力的規章制度，以及有效的決策機構——理事會，是很多環保NGO 需要面對的課題。NGO“面臨對組織的管理和控制的挑戰，當它們更深和更廣泛地參與解決社會問題時，要求這些組織改進它們的體制以及提高運作的有效性和效率的壓力也會隨之增大。”

我國環保民間組織事業心強、參與熱情高，致力于環境保護的目標明確，但限于一些體制、機制和自身能力等方面的原因，環保民間組織參與國家環境政策制定和實施社會監督的能力與成效有待加強。由于對政府部門相關環境信息了解不夠或不及時、對政策制定的背景不清、沒有介入前期工作的機制和渠道，導致大多數公眾和環保民間組織參與制定環境政策十分困難，一些部門和企業出于自身利益考慮，對環保民間組織實施社會監督心存疑慮，對此持消極態度。

目前，我國環保民間組織在參與環境政策制定和實施社會監督上，大多是從某單一視角提出意見和建議，往往缺乏綜合情況、專業理論和基礎數據支持。由于專業性人才匱乏、基礎薄弱，環保民間組織參與環境政策制定和實施社會監督的能力不足、成效不高。與以前相比，環保NGO運行的社會環境已經發生了很大變化，對環保NGO從普適性視角轉移到專業化視角去關注環境問題提出了更高的要求。專業化視角包括從更深層次上敏銳地發現環境問題，以及提高參與能力、提出解決方案兩個方面。以環境影響聽證為例，對聽證的程序和內容，以及如何有效舉證，如何有效利用這個制度參與的渠道實施自己的目標，本土環保NGO 還普遍缺乏相關能力。怒江環評報告篇幅多達700 頁，涉及到多個學科專業，如何整合專家資源去消化吸收其內容并提出有說服力的主張，對專業性較強的環境決策提供科學的、有說服力的建議，是環保NGO亟需解決的問題。

成熟的國際環保NGO一般具有較為完善的治理結構、較高的專業水準、較強的資源（包括媒體）動員能力，并形成了支撐這些能力的組織文化，形成了包括“研究型、倡導型、合作型、混合型、網絡型”等不同類型的組織，也形成了專業分工和各自的“細分市場”，它們中的許多組織還具有跨越國家和區域邊界的影響力，這些因素保證了它們對決策的參與能力。而本土環保NGO 除上述弱點，還普遍具有同質化現象，不利于確定各自的優先行動領域，相互協同整合資源。同時，它們仍缺乏國際視角，缺乏對新興環境問題和國際性問題的反應能力。

與國際上發達國家環境保護的發展歷程不同，我國的環境保護首先是由政府推動而不是源于公眾的。早期多數由政府部門發起成立的環保民間組織缺乏活力，是“聽話的乖孩子”而不是“能干的好孩子”。這些民間組織對政府的依賴性強，獨立活動能力弱，與社會公眾溝通少，缺乏廣泛的群眾基礎，公眾不能或不愿參與環保民間組織。

在我國目前社會政治、經濟、文化發展水平條件下，公眾參與不足的原因是多方面的。政府倡導不夠，公眾環境意識和志愿服務精神不高，對環保民間組織地位與作用缺乏認識，以及環保民間組織自身對外宣傳不力等，導致我國公眾參與環保民間組織活動熱情不高。

近年來，國際民間環境交流非常活躍，得到了世界各國的廣泛關注。我國環保民間組織的數量雖多，但獲得聯合國咨商認證資格的極少，再加上專業能力和國際交往水平有待提高，尚不能充分利用國際民間環境交流合作的平臺，宣傳中國政府的環境主張，維護中國的環境形象，爭取更多的環境實際利益。

角色轉換的培育

《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出了“健全社會監督機制，為公眾參與創造條件，發揮社會團體的作用”的要求。各級政府及有關職能部門要按照“積極引導、大力扶持、加強管理、健康發展”的方針，改革和完善現行民間組織登記注冊和管理制度。培育環保民間組織積極作好角色轉換，勇于成為推動和諧社會建設的主角。研究制定有利于環保民間組織發展的公眾參與、公益捐助等規定；深入調查，分類指導，為我國環保民間組織的健康發展提供有利的法律和政策措施。企業應在努力治理和控制污染的同時，向全社會公開環境信息，接受監督，并對為改善環境扎實工作的環保民間組織提供必要的資金捐助。公眾應積極參與環境志愿服務，以實際行動支持環保民間組織的活動。

環境公共資源包括國家有關環境法規、政策、標準和服務設施，政府和全社會對環境事業有形和無形的各類投入，社會各界（尤其是企業）在生產、生活和消費領域對環境所承擔的社會責任等。

“自然之友”會長梁從誡認為，在建立有效動員環境公共資源、增加環境公共資源總量的基礎上，運用市場機制優化配置環境公共資源，實現環境公共資源的社會化和資本化，這是提高環境公共資源的使用效益，解決我國目前人民群眾日益增長的環境需求與環境事業供給不足矛盾的有效途徑。轉變政府職能，將部分環境公共服務職能交由環保民間組織實施，大力支持和鼓勵環保民間組織獲取并有效使用環境公共資源，充分發揮環保民間組織提供環境公益服務的社會功能，從而為我國環保民間組織的健康發展提供堅實的資金和物質基礎。

“綠家園”負責人汪永晨認為，堅持為社會提供環境公益服務的宗旨，提高組織動員社會公眾廣泛參與的能力，爭取政府及其有關部門大力支持，這是我國環保民間組織健康發展的內在要求。環保民間組織應該做好政府想做但暫時還來不及做的事情、或是沒有精力做的事情；環保民間組織應幫助解決一些社會廣泛關注、重大的、緊迫的、關系人民群眾切身利益的現實問題。

環保民間組織應加強能力培訓，提高自身政治素質、業務能力、管理水平和專業化水平；環保民間組織應積極開展國際民間環境交流合作，借鑒國外的有益經驗，吸引必要的資金支持；環保民間組織應建立自身的誠信度、公信度和認知度，樹立品牌意識，積累自身健康發展的社會資源。

有效管理與嚴格自律是環保民間組織發展的兩個重要方面，缺一不可。有效管理就是政府部門在監督和規范管理的同時做好引導服務，放開搞活，發揮潛能，既不能撒手不管，也不能一管就管死；嚴格自律就是要求環保民間組織強化內部管理，認真履行宗旨，按法規和章程辦事，發揮理事會的集體決策職能，避免個人說了算。樹立誠實守信的良好形象，扎實工作、積極進取，為落實科學發展觀，建設資源節約型、環境友好型的社會主義和諧社會努力工作。

環保NGO發展趨向

20世紀80年代以來，隨著全球社會經濟的迅速發展，各國民間組織蓬勃發展，不僅成為本國的經濟和社會發展的重要力量，甚至對世界的政治、經濟、文化都產生了巨大而深遠的影響。

隨著國家和社會對環保工作的高度重視，我國環保民間組織也將呈現出快速發展、聯合化、綜合化的趨勢。

隨著社會主義市場經濟體制的確立和完善，人民物質文化生活水平普遍提高，公眾的民主法制意識進一步增強，我國社會組織構架發生了新的明顯變化。作為社會主義民主政治改革和制度創新、組織創新的客觀必然，我國民間組織蓬勃興起將成為社會發展不可逆轉的歷史趨勢。未來5-10年，我國環保民間組織數量和從業人員將會以每年10-15%左右的速度遞增。高校、經濟發達城市的社區和環境優美鄉鎮的環保民間組織將迅速發展。

近年來，我國環保民間組織之間以論壇、網絡、通訊等形式進行廣泛交流與合作，針對環境的熱點、難點和焦點問題，形成聯合倡導和共同呼吁，造成社會聲勢，促進環境改善，已經由單個組織行為逐步轉向相互配合、聯合行動方向發展。在“26度空調”、“怒江水電爭鳴”、“圓明園湖底防滲工程”等問題上已得到體現。

環保總局有關負責人表示，公眾參與環境保護的程度，直接體現著一個國家環境意識、生態文明的發育程度，公眾參與環境影響評價活動是公眾參與環境保護的重要組成部分。鼓勵公眾積極參與環境保護，是堅持以人為本、立黨為公、執政為民的具體體現，是社會主義民主法制建設的有益嘗試；有利于保護公眾環境權益，推進環保部門決策的民主化與科學化，協調政府、企業、公眾的環境權益，最大限度地發揮建設項目的綜合效益和長遠效益。

環保NGO參與環境保護，有助于推進環境決策的民主化與科學化，廣泛凝聚社會各界的智慧，為構建環境友好型社會提供堅實的群眾基礎。 ■