“一章分五瓣”引發的思考

貴州省錦屏縣平秋鎮圭葉村，最近因一枚由本村村民發明刻制的“公章”而聞名全國。他們將刻有“平秋鎮圭葉村民主理財小組審核”字樣的印章分為五瓣，分別由四名村民代表和一名黨支部委員保管，村里的開銷須經他們中至少三人同意后，才可將其合并起來蓋章，蓋了章的發票才可入賬報銷。村里的最高“長官”村支書管花錢不管報銷，實際上是讓有執行權的沒有監督權，讓有監督權的沒有執行權，構建了分離制約又能協調運轉的機制。經過一年多的運行，“五合章”改變了過去“一枝筆”的做法。在我國，民主集中制是黨和國家的根本制度、組織原則，是群眾路線在黨和國家生活中的應用。我國憲法規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”其實這個做法正是遵循了這一根本制度，不僅改變了以往的“一枝筆”，也管住了村干部的腐敗。的確，農民沒有思想家、政治家的那些憲政理念，但“五合公章”正是在探索民主集中制過程中做了有益的嘗試。民主無土洋之分，只要能推動民主，能取得權力相互制衡的作用，就是好的，就值得借鑒。

“五合公章”成因的背后

圭葉村的幾十戶人家就住在一條清澈的小溪邊，在侗語中，人們把小溪稱之為“圭葉”，圭葉村名字由此而來。據悉圭葉村是一個國家級的一類貧困村，人均收入還不到1000元，基本靠打工獲取，再加少量養豬養牛的“刀耕火種”所得。全村86戶347人基本都姓譚，多為初中文化。2001年，從澡圳打工回來的譚洪勇擔任該村黨村支書。

2006年之前，村支兩委每一年發生的財務往來都按照規定在村務公開欄公布，不少村民有意見，一百姓直接了當說，“你們一天公布一次都沒用的，我們覺得還是有問題”，一心為公的支部書記譚洪勇覺得很委屈，圭葉村支兩委基本是零收入，村里一年財政支付的所有費用就5000元，加上其他部門的幫扶款等等的相關支出，也不到一萬元。譚洪勇說：“由于錢不多，我們每一分錢都是精打細算的”。

2004年還發生了這樣一件事：村支兩委公示收支情況時，一個百姓看后當場就把布告撕了，同時在村里貼了大字報，聲稱“村干部做什么事情都不公開，村里的錢被村干部吃了”，此事后來經公安部門處理才得以平息。村民對財務產生懷疑，引起干群關系緊張，使得居住比較集中、一個300多人的小村，居然無法開群眾大會。“這給我們提了一個醒”，譚洪勇說“到底如何才能消除百姓的疑慮?”

從某種意義上說，“五合章”這辦法是被逼出來的。2006年2月21日，村支兩委組織村民代表共10人參加會議，集思廣益。人們再次作自我檢討時，譚洪源說：“既然有群眾對財務有懷疑，能不能為財務審核雕刻一枚專用的‘五合章’，把它分成5瓣，然后選出5個村民代表各保管一瓣，真正把財務的審批權交給村民。”此言一出，眾人拍手稱贊。

53歲的村委會計譚洪源找出一截約5公分長的梨木，將其分成五瓣。分別刻有“平秋鎮”、“圭葉村”、“民主理”、“財小組”、“審核”字樣，組合成一枚印章就是“乎秋鎮圭葉村民主理財小組審核”。“印章蓋在紙上線條有裂縫，而且字體的筆畫也不是很均勻，表面上看去不是很美觀，但是我們覺得并沒有考慮到印章是丑陋還是好看，僅僅覺得它能起到審核村委支出的票據就可以了。”39歲的村主任譚洪康對媒體說。

一年多來，蓋章生效準予報銷的票據已達258張，沒有蓋章報銷的票據5張。理財小組組長、村民代表楊仁炳說：“現在，每張票據的開支用途都寫得清清楚楚，竟然找不到一點拒絕蓋章的理由。”“村民們過去對村干部財務問題的種種懷疑和議論，現在沒有了，群眾滿意了。”村支書譚洪勇說，2007年初，該村修建一座風雨橋，由于財務管理有了公信力，村民人人投工投勞，積極性很高。

對“五合公章”的反響不一

“五合公章”的核心是把權力分成五份，讓村民代表互相牽制，但對于現代民主制度而言，這只是一個最簡單并且存在很多漏洞和風險的形式，在小小的圭葉村或許可以暫時實現，但對更多的中國農村而言，還必須把希望寄于強化制度設計，在村級權力公開監督上、村務公開形式上、民眾參與保障上更多體現村民的意愿，探索更健全的權力掣肘力量。從這個意義上講，“五合公章”在過程公開、集體決策、橫向監督、向下負責等方面隱約存在的精神實質。才是值得我們全面、深刻挖掘的，有專家如是說。

中國歷史上曾經有過的調動軍隊的“虎符”，用銅鑄成虎形，分兩半，右半存朝廷，左半給統兵將領。調動軍隊時需統帥與將領兩半符相合方可，此舉目的在于防止個人獨斷專行，擅自調動軍隊。圭葉村的“五合公章”與歷史上的“虎符”可謂異曲同工，看似是出土文物的老辦法，其實暗含著分權制衡、民主理財的新理念，

錦屏縣委書記陳英華對“五合公章”表示出了極大的興趣，他說“中國的民主進程是一個逐步推進的過程，平秋鎮圭葉村群眾發明‘五合章’對村集體經濟進行民主監督管理，是尊重民意，體現公平，全民參與的和諧行為，有效監督范圍涉及村的各個經濟環節，這—創新將在壘縣行政村進行推廣”。對于是否可在鄉鎮進行試點圭葉村民主理財創新管理模式，他說，我們將有所考慮。對于該制度如何推行，縣里也還沒有明確的方案。

錦屏縣縣委宣傳部原副部長楊再濤說：按照中央對新農村建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的方針來看，圭葉村的做法就是“管理民主”的最好注釋。關于如何推廣，他認為。一定程度上可行，某種程度上又不行，如果推廣到鄉級，將削弱了干部的權力。牽涉到一些主觀的、體制方面的因素，如何處理公與私、利益與服務、級別大小等問題，“很不好說”。固定資產7000多萬的貴陽市南明區云關鄉二戈村主任黃貴華在接受媒體采訪時說：我們村財務支出和報銷均有嚴格的規定，屬于村主任簽字的范圍由村主任審核簽字。規定要村支兩委討論的由村支兩委成員開會民主討論決定，規定要村民大會表決通過的財務支出由全體村民意愿決定。黃貴華認為，如果推行圭葉村發明的“五合章”民主理財管理模式，由于任何一筆支出都要由推選的5人代表來會審核銷，會不會影響工作效率?同時會不會挫傷村干部的工作積極性和創新思維?這是一個需要專家學者和社會來共同討論研究的新課題。

北京大學、中國科技大學客座教授，貴州博士網站長李從國在接受采訪時道出了他的觀點：“這是一針見血的民主，真正有效的民主，是看得見摸得著的民主!”。

從理論上來講。在鄉級、縣級甚至更高一級的政府部門都可以推行，可是目前政府部門也有審計、紀委等部門施行相關職責，其特殊性在于政府不同村組織，五個代表產生的方式是村民選舉出來的，他們的監督權是天經地義，必須對村民負責。如果政府也類似操作，其委任人如何定?應該對現有的一些模式進行調整。李從國認為“這是一個新生事物，也可能是一個發展方向，但是必須把一些消極的因素避免掉。”

類似的例子，在往昔的基層民主管理中，我們很容易就能找到影子，比如河北邯鄲、河南開封等地都出現過。有專家當時分析詘“這一看起來土得掉渣兒的辦法，實際上卻暗合‘分權制衡’的原理。采用這種方式理財，算是真正實現了從結果公開到過程公開、從專制決策到民主決策、從縱向監督到橫向監督、從對上負責到對下負責的轉變。”有了這些轉變，基層民主當然就容易落到實處，村組干部們要想肆無忌憚道揮霍村民血汗錢，起碼不那么容易了，農村社會也將更加和諧。

當然，我們在借鑒“五合公章”的時候，不一定非要把公章分成多少瓣，但是我們應該把部門單位過度集中的權力分成多瓣是應該的，只有權力分散，才能民主，才能讓更多的智慧參與決策，才能讓腐敗丑陋得到很好的遏止，部門單位的工作才能更科學、更好的發展。這種思維體現了分權與制衡的原理。

民主土壤的培育比什么都重要

“五合公章”的出現，對在農村村務公開和民主管理中有示范意義，甚至對于黨政部門也有借鑒意義。但此種現象的出現，是否正擊中了當前我國民主實行體系中的某些軟肋，值得我們去思考。也許我們不能完全被“五合公章”奇特的外表和構思吸引，它的出現應該是當地村民民主意識萌生和發展的產物。“五合公章”只是權力監督和制衡的載俸，對于想效仿圭葉村做法的其他村莊應該看到，產生“五合章”的民主土壤的培育比什么都重要。

民主權利面前人人平等。民主權利不分先后，教授和文盲應該同享。實行民主制度對于提高國民素質是根本的途徑，但民主制度更大、更重要的功用，還在于使具有高低不同素質的國民，共享民主權利。這就有一個民主土壤的培育的問題。

“五合公章”的核心在于把村里的財務審核權分到幾個村民手里，花每一分錢都讓大家一起拍板做主。這樣做是有前提的：村里的人數必須足夠少，否則五人不足以體現代表性；被選出的“把章人”必須人格過硬，并且要和村干部關系“不冷不熱”，否則要么不好合作，要么得不到村民信任-村里的小組不能太多，最好只有五個，否則審定花銷時難免偏了這個、輕了那個……隨便哪個前提瓦解了，“五合章”便很容易整體“崩盤。”

村干部們還有其它的權力的，就是說你用“五合公章”制約了他們財務的權力，不擔保他們就不會用其它的權力來搞你。所以在村長巍然不動的權力面前，五位執章村民，能否不屈服在村長的權力下?能否有效的代表村民們來行使財務監督的權力。“五合公章”管的是財務，那么也就是說是有利益的東西。利字當前，五位村民是否保證不和村長達成利益的統一戰線?五個人。三人通過就能行使權力，又是否能保證五人不拉幫結派?如果那幾個管章人合謀濫用公款。又如何呢?復制和簡單的模仿都不是“五合章”的意義所在，我們要從中探索民主的真諦。

由于對村集體財產、財務管理混亂局面的嚴重不滿，村民們主動地想了無數辦法來解決，即使一次一次都不能奏效，也沒有停止探尋的腳步。“五合公章”的出現和我國憲法規定的：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”相吻合。

任何民主形式，不管多花哨，最根本的指向應該就是“實現大家的意圖”。它的意義在于更多體現村民的意愿，探索更健全的權力掣肘力量。它有助于保證“小公章”不產生“大腐敗”。這就是公章分瓣法給我們的有益啟示。