養老保險改革中的問題和建議

一、養老保險體制改革中的問題

(一)養老保險金流動性困難。目前我國養老保險體制改革的政策取向是由現收現付制逐步向部分積累制過渡，但是養老保險資金的籌集與支出之間存在著巨大的資金缺口，嚴重制約了養老保險體制改革的進程

(二)養老保險固態化，勞動力市場分割。養老保險金流動性困難，個人賬戶的普遍虛賬和空賬，養老保險覆蓋面窄造成了養老保險的固態化。改革開放以前我國實行國有企業統包的養老保險體制，職工的工作變動，其養老保險會由新的企業承擔，職工個人不因工作的變動而蒙受損失，養老保險不構成勞動力流動的障礙。隨著改革開放的不斷深化，所有制逐漸實現了多元化，要求勞動力市場化以實現要素的合理配置。而非國有經濟、私營企業和三資企業職工的養老保險體制尚未建立，國有企業職工的養老保險不能隨受保障主體的流動而流動，養老保險呈現固態化特征，造成國有企業和政府機關的下崗分流人員不愿到非國有經濟部門工作。

二、產生問題原因的初步分析

(一)養老保險金清償能力不足。過去我國職工的養老保險由企業統包，職工個人賬戶沒有養老金的積累，而國務院文件所確定的養老保險體制改革目標是建立一種“統賬結合”的部分積累制的養老保險體制，使勞動力市場真正具有流動性。

(二)企業統籌和社會統籌占養老保險金的比重低，財政負擔沉重。

當前我國養老保險基金籌集的主要方式是財政籌集、企業籌集和社會籌集各占1／3，企業籌集和社會籌集不足部分由財政彌補的籌資方式。

(三)人口老齡化和贍養率提高。當前和未來相當長的時期，我國將面臨勞動力供給進一步增加和退休人口進一步增長的雙重矛盾。隨著社會主義市場經濟改革的進一步深化和農村剩余勞動力供給的增加，就業問題將使政府不能夠采取提高退休年齡的政策來減小養老保險金支付規模。

(四)養老保險體制存在漏洞。

這是指非國有經濟尚未建立職工養老保險，政府擴大養老保險覆蓋面的政策收效甚微。

(五)養老保險基金管理混亂，缺乏有效的法律保障。

三、完善我國養老保險體制的政策建議

(一)多渠道籌集養老保險改革的轉制成本。養老保險改革所帶來的規模巨大的轉制成本，作為政府的負債必須在政府的資產負債表中以相應的政府資產或資金收入予以平衡。國家應制定一個中長期財政計劃，在若干年內逐步消化和吸收養老保險改革的轉制成本，否則隨著人口老齡化加劇和贍養率的提高，財政隱性負債將會急劇增加，威脅未來的財政穩固和財政的可持續性。根據國際上養老保險改革的成功經驗，支付養老保險的轉制成本有三條主要的融資渠道：國有資產轉移、征收新的稅收、發行特別國債等。

(二)有效抑制養老保險基金的支出規模，使養老保險的水平與經濟發展水平相適應。養老保險需求是無限的，而資金籌集的水平是有限的，是一定時期經濟發展水平、人均收入水平、就業率、贍養率的函數。養老保險水平應保持在一個合理的區間：其最低應高于職工退休后生存的需要，最高應低于勞動力的邊際收益。養老保險水平高于勞動力的邊際收益，將對勞動效率產生抑制作用。

(三)養老保險基金管理市場化、規范化。我國養老保險體制改革所面臨的流動性困難和清償能力不足，一方面是資金的籌集不足，另一方面則是管理的問題。當前養老保險改革的政策取向是逐步向“統賬結合”的部分積累制過渡，基金管理市場化是養老保險改革的內在要求，否則，提高養老保險基金的收益率，實現基金的保值增值，實現基金積累的目的將難以達到，個人賬戶仍將是空賬、虛賬，“統賬結合”的改革目標將會落空。長期的實踐表明，基金管理是一個市場化要求非常高的項目，政府不具備直接管理基金的能力，政府管理養老保險基金會造成基金的浪費和低效率。基金管理應建立在部門利益和個人利益之上，不應由政府部門直接管理基金，在基金管理過程中再一次形成既得利益部門，然后形成改革的阻力。目前而言，基金管理市場化的成本是最低的，改革時機也是最佳的，應不失時機地積極推動基金市場化管理。

1、分別成立中央級養老保險基金和地方級養老保險基金。養老保險體制改革不可避免涉及地方間利益轉移，為了體現各地方利益，應同時成立中央級和地方級養老保險基金，把中央企業的國有股轉移收入以及中央級稅收收入轉移到國家養老保險基金，各地方所有企業轉移收入和地方稅收收入的大部分(如90％)轉入地方養老保險基金，小部分轉入國家養老保險基金，以增強中央轉移支付的規模和能力。中央級保險基金由國家養老保險基金管理委員會管理，地方級基金由統一的地方養老保險基金管理委員會管理，由專業的基金公司經營。地方基金管理委員會成員由各地方政府派代表擔任委員會理事，委員會在基金的管理中行使董事會職能，理事投票權的大小以其所代表的基金份額確定，以充分體現地方利益。由管理委員會聘任專業的基金公司進行管理，成立由有關專家組成的監事會，負責監督基金運作的合法性、合規性，這樣既能在基金管理中體現地方利益，又能克服基金分散管理的低效率，使基金經營真正實現市場化，實現基金的保值、增值和基金的積累。

2、專業公司的選擇上應給予外國公司或共同基金以國民待遇。國外的共同基金或保險公司有著專業經驗和雄厚的資金實力，有利于養老保險基金的規范運作和風險分散，有利于減小財政對基金最低收益率擔保所帶來的財政或有負債規模。同時，隨著我國加入WTO，金融服務領域開放進程將會加快。在這種條件下，與其被動地等待外國公司的進入，不如主動地制定政策，允許其進入國內市場，降低對國內金融市場的沖擊。

3、基金細分。養老保險基金的巨大規模使其足以對資本市場產生嚴重的沖擊，可以采取基金細分的原則把養老保險基金分成若干個小規模基金，每個專業公司或共同基金只被允許經營其中一支，經營的分散化機制可以減輕市場的投機壓力，又能有效地降低財政所承擔的風險

4、逐步實現中央對地方養老保險金轉移支付規范化。由于當前養老保險采取的是屬地原則，中央對地方的轉移支付涉及地方間利益的轉移。中央政府應明確制定養老保險金轉移支付標準和程序，保證轉移支付公開、公正、公平，保證轉移支付的效率。同時，可以有效地抑制在養老保險基金籌集時地方政府的道德風險。養老保險改革涉及中央、地方、企業和每一個職工的利益，關系到勞動力市場化改革的成敗，關系到國有企業改革的成敗，關系到財政的穩固和財政的可持續性，必須采取措施盡快改革和完善我國養老保險體制，這是建立社會主義市場經濟體制的本質要求。一方面，要通過多渠道籌集資金、壓縮養老保險金支出水平，改變當前養老保險基金改革過程中存在的流動性不足和清償能力不足的問題，其中加大籌集資金的力度是當前工作的重點。另一方面，也可以說是更重要的一方面是實現養老保險基金運作的市場化。只有這樣，養老保險體制改革才能走向成功。