政府管制失靈因素分析

政府管制是指具有法律地位的相對獨立的政府管制機構，依照一定的法律法規對微觀經濟主體的活動進行規范和制約的一種行政管理方式，目的是糾正市場失靈，提高經濟效率。但市場失靈只是政府管制的前提條件而不是必要條件。如果管制范圍、管制方式抑或管制體系設計選擇的不當也會出現管制的失靈。

企業安全生產政府管制屬于政府社會性管制的一種，目的是保證勞動者在生產過程中的安全與健康，防止內部傷害的產生。因為這種傷害涉及人的健康和安全是不可逆的或是交易成本太高，就只能是一次性交易而無法通過多次的市場交易過程、反復的博弈加以避免。因此使用政府管制的方式非常必要。對于這一類的政府社會性管制，無論是在市場經濟發達國家也好，還是市場經濟不發達國家也好，都是政府加強管制的重點。

對于職業危害嚴重、傷亡事故高發的煤礦企業的安全生產問題，中國政府一直比較重視，進行了多次的機構變動來加強政府管制。

一、政府管制的效果分析

整體來看，中國煤礦企業傷亡事故的頻發是很多因素綜合作用的結果，其中既有煤炭存和開采條件差、整體生產技術狀況落后等因素，又有安全欠賬多、安全投入嚴重不足、從業人員素質低、企業安全管理薄弱等因素。從眾多事故調查的結果來看，造成事故的最終原因歸結起來卻更多的不是煤炭存以及生產技術落后等天災而是人禍!而人禍的背后就顯示了政府管制的失靈。對于很多的傷亡事故而言，如果企業能夠嚴格遵守國家相關法律法規，如保證必要的安全投入、加強人員培訓以及嚴格現場管理等，事故完全可以避免。但管制的失靈卻使得企業沒能做到對工人安全的保證：國有煤礦安全欠賬嚴重、安全設備更新緩慢，鄉鎮小煤礦很多則根本不具備必要的安全生產條件，最終導致重特大傷亡事故的一再發生。

二、政府管制失靈分析

一方面是政府管制不斷加強，一方面是管制頻頻失靈，問題出在哪里?本文認為是由于煤礦企業安全生產政府管制體系存在的缺陷導致了政府管制的失靈。

1．管制力量的薄弱

根據國家相關文件的規定，中國的煤礦安全監察局除了要負責煤礦的安全監察以及事故的調查與批復外，同時還負責煤礦企業安全設施的竣工驗收、安全生產許可證的頒發、礦長安全資格以及特種作業人員的培訓發證，更細一點，還負責煤礦企業安全質量標準化的評比、煤礦使用的設備材料和儀器儀表的安全監察管理以及組織、指導煤礦安全生產技術培訓等，可以說應對煤炭生產中嚴重的職業危害，承擔的職能繁多，而相對中國煤礦的數量來講，其管制力量則非常薄弱，甚至是嚴重不足。

此外還有一些市、縣沒有建安全監管機構，已建的機構也存在設置不規范、監管力量不足等實際問題，這就使得大量煤礦不會接受真正的日常檢查，人員稀少的煤礦安全監察機構只能根據下面報上來的書面材料進行所謂的安全管制，結果只能是充當救火者而無法防火，以預防為主、及時發現事故隱患的目的無法達到。

2．管制者責任追究的缺失

對于安全生產領域的政府管制，一旦發生傷亡事故，被追究或被定罪的大都是礦主以及企業內相關人員，鮮見有管制人員被追究責任，除非有特別的證據證實其受賄。實際上，近幾年被媒體報道的比較多的幾起特別重大傷亡事故，追查事故背后的原因，固然有煤礦企業自身忽視安全的因素，但也有作為政府安全生產管制機構人員的失職責任，或是不作為(對違法生產或明停暗采行為聽之任之)或是腐敗。

政府管制是行政機構依法對企業的有關活動進行直接的規范和約束的行為。在此管制活動中，政府管制機構集執行權、自主裁決權、準立法權、準司法權等于一身。尤其由于自主裁決權的存在，使管制者有可能濫用職權，不按社會福利最大化原則規范行事，而是出于某一利益集團的利益或憑主觀意愿行事。因而伴隨著管制過程的是大量的尋租行為，各個管理部門、分配環節，只要掌握一定的管理權或分配權甚至是與分配權有聯系的人，都有可能成為尋租者行賄的對象。事實證明，如果沒有確立和強化對管制者的管制，就無法保證政府管制行為的合理性與規范性，無法保證管制者將社會利益最大化作為行動基準。

因此，為了防止管制者的被尋租甚或主動尋租，完整的政府管制過程應該包括：管制立法、管制執法以及管制問責(這里借用“問責”一詞，問責制是對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度，其實質是通過各種形式的責任約束，限制和規范政府權力和官員行為，最終達到權為民所用的目的。本文借以指對所有擔負管制職責的人的履責行為進行嚴格的監督制約)，對應于西方世界推崇的“三權分立、權力制衡”思維，防止存在沒有制約的權力。但事實證明，中國目前的政府管制往往只有前兩個部分而忽視了管制的問責過程，這樣就使政府管制人員在進行管制時缺乏監督和制約，而缺乏監督和制約的管制權力就使得管制者要么直接腐敗參與非法經營之中，要么面對復雜的權錢利益網絡，躑躅不前，除了發布一紙或幾紙紅頭文件，既不履行監督檢查職責也不兌現懲處措施，結果就使得政府管制無法達到預期的效果，該停產的煤礦照生產不誤，也即出現管制的失靈。

3．管制權的不完整

合理配置和劃分行政權力是管制問責順利推行的前提和關鍵，否則難以確定責任人，最終的處理極有可能使問責歸之無效和不公平。從中國目前的實踐中發現，對于煤礦傷亡事故，繼續深究下去，除了管制人員自身的瀆職、腐敗之外，也有更深層次的、作為安全監察部門亦無能為力的原因：地方保護主義導致的管制失效。地方保護的出現主要是地方政府出于地方財政的考慮以及地方官員政績的考慮抑或私人尋租的原因而產生。

事實上，作為專職的政府管制機構，其真正的權力就只是發布監察指令書而已，具體的執行如果沒有當地政府的配合根本無法落實。因為按照有關規定，煤礦安全監察機構在實施安全監察過程中，發現煤礦存在安全問題需要停產整頓的，只能是提請當地政府予以關閉。當地方政府和地方監管部門出于種種原因不予配合時，煤礦安全監察部門由于缺乏強制性執法手段，對于無視監察指令、擅自撕毀封條恢復生產的煤礦企業除了重新貼上封條，別無良策。當然也可以申請公、檢、法部門強制執法，但是需要經過許多程序，而且執法過程中的經費按規定要由安全監察機關出，而安全監察機關卻由于經費的不足無法支付這筆開支。也即作為煤礦安全監察人員雖然對煤礦安全生產負有管制責任，但由于權力的不完整以及地方保護的存在，相關的制約措施無法落實，所發出的監察指令也就只是一張紙上的文書。管制權的不完整就造成了安全監察指令的形同虛設，失去強制力和約束力，久而久之也就無人再把安全監察部門的監察指令放在眼里。再加上對管制者的履職沒有很好地制約，面對復雜的權錢利益網絡，也就聽之任之了。

4．群眾監督的缺席

管制有效施行的必備條件是較為充分的管制信息，在掌握相應的信息之后才有可能做出準確的決策從而保證管制的有效性。從根本上講，中國煤礦安全生產的政府管制體系實際是一種自上而下的安全生產管制體系，其最根本的弊端即在于對“上”而不是對“下”負責，缺乏自下而上的群眾監督機制。自上而下管制成功的先決條件是下對上提供或吐露真實信息，但事實上，安全問題的敏感性以及相關約束的缺乏使得信息生產者只會阻礙信息的真實傳播，從而使得上級的監督落空。面對中國煤礦企業眾多而政府管制力量有限的情況，這種自下而上的群眾監督機制更為必要，可以發揮事故預警的效力，及時發現事故隱患而防患未然。美國實現煤礦安全根本好轉的經驗之一，即作為礦山安全主管部門的政府勞工部不但對采礦企業進行自上而下的監督，還組織礦工建立了一個自下而上的安全監督機制，創造條件讓礦工參與煤礦安全監督，向勞工部門舉報安全隱患，他們在煤礦井下開采區甚至安設有專門的直撥勞工保護部門的舉報電話。正是在這種自下而上的群眾監督下，企業一切的違規行為才無處遁形，從而可避免管制的虛置。這種上下互動的監督機制作為長效的、必然性的監督力量比上級監督部門臨時的、隨機的、偶然性的監督更有利于監督的實效。但中國煤礦企業安全生產的政府管制體系中顯然缺乏群眾監督的地位，至少沒有規范性的有效的群眾監督手段或渠道，加上礦工自身維權意識的欠缺，就使得安全生產群眾監督實際是缺席的。而欠缺了這種自下而上信息來源的政府管制機構就僅僅忙于事后的處理而不是事先的有效防范。

總之，從目前中國煤礦安全生產的現狀來看，管制措施的有效執行是政府管制中存在的一個突出問題，如果這個問題不解決，即使設計出再完美的制度框架和改革日程表，都無異于紙上談兵。

三、強化企業安全生產的政府管制

現實中政府管制的無力使得眾多企業缺乏束縛由此忽視了對安全的投入，最終引發種種事故發生。因此應努力加大對安全生產實施政府管制的力度，保證監察質量，從而預防事故的發生。

1.充實企業安全生產的政府管制力量。社會性管制的加強是未來政府職能轉變的主要方向，因此對中國安全生產的嚴峻局面，應努力增強安全生產政府管制的力量，包括增加人員數量，滿足增強檢查頻率的需要；通過嚴把進人關以及經常地在職培訓提高管制人員素質，保證管制質量和管制力度，嚴格執法。

2.加強對管制者的管制，防止管制者的被俘獲。首先需進一步明確界定管制機構的責權利，理順管制的體制，避免職能的交叉重疊；其次在權責明確的基礎上嚴肅查處管制者的失職行為，完善管制的過程，明確對管制者履職的制約。

3.強化安全生產政府管制機構的執法權力，確保管制機構管制行為的有效性。安全生產政府管制失靈導致的傷亡事故發生對于職工身體所造成的傷害具有不可逆性，而且事故的損害遠不止對于經濟上的影響，因此應賦予管制機構更強硬的管制執法權力，可考慮組建專職的管制執法隊伍以確保管制指令的落實等。

4.努力開辟安全生產的各種社會監督渠道，包括媒體監督、社團監督以及社區監督等等，通過增加政府管制機構擁有的信息量提高對于企業不規行為進行管制的行動準確性。鑒于新聞媒體的廣泛性和群眾性以及群眾對其監督作用的日益認同，應該進一步放松對媒體的管制，使其充分發揮輿論監督作用，讓覆蓋范圍廣而運行效率較高的媒體自發形成社會所需的各類信息傳達以減少信息的不對稱，增大管制的有效性，使違規違法者無處遁形；也可通過工會維權職能的強化積極培育強有力的社會制衡力量，改變政府部門的單邊治理模式，從而給被管制者和管制者同時施壓，避免權力的失范，減少尋租和腐敗。

此外，不能忽略新聞媒介在企業安全生產政府管制方面的宣傳、監督等綜合作用，企業的安全生產，不僅要求政府通過新聞媒介廣泛深入開展宣傳教育工作，增強全體職工的安全意識和安全素質以及搞好安全生產的自覺性，同時，企業的安全生產也要求新聞媒介，要不斷地采取多種有效宣傳形式，對安全生產進行深入宣傳教育，對企業的生產安全進行有效的輿論監督。

（作者單位：河南財經學院公共管理學院）

編校：楊彩霞