淺析農村土地承包經營權制度

摘 要：農村土地承包經營制為經濟和社會發展做出了巨大貢獻，然而隨著社會條件變遷，這種體制的適應性也發生了變化。本文從物權法理論角度，結合農村土地承包經營中存在的制度缺陷以及在土地承包合同中的法律責任等問題進行探討。

關鍵詞：農村土地承包經營權 土地承包合同 經營權流轉

《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）是保障農民權益，促進農業發展，保持農村穩定的基礎。本文試從物權法理論的角度，結合農村土地承包經營中重要問題，談一談自己的粗淺認識。

一、農村土地承包經營權制度存在缺陷

在國民經濟已基本轉入市場經濟軌道，農村勞動力、資金、技術等要素流動之后，農民土地作為一種珍貴的稀缺資源和基本生產要素，只有同勞動力、資金、技術等其他要素一樣流動，才能實現諸要素之間的優化組合，實現土地的有效利用。

目前，我國農地的配置和流轉呈現以下特點：其一，農民從集體取得承包地使用權是無償或基本無償的；其二，農地流轉主要是通過集體組織用行政力量進行調整，或者農民之間自發的無償、低償轉包兩種機制實現的。這種農地的配置和流轉是通過非市場機制實現的。其缺陷主要表現在：農民無償或低償取得承包農地的使用權，使農戶缺乏成本觀念，導致粗放經營，忽視農地的產出效益；動用行政力量完成的農地調整和自發形成的無償、低償轉包，不僅無法形成有效、健全、合理的農地使用權流轉機制，而且直接妨害了農地資源市場機制的形成；農地流轉不能體現配置效率。

從目前的情況看，要從法律的角度彌補上述缺陷，從而規范農地使用權市場，需要進行一下調整：

1. 明確農地使用權在性質、內容、取得等方面的內涵。首先，權利性質尚不明確。迄今為止，在現有法律中還沒有農地使用權這一概念。在有關法律中，農民對承包的集體所有的農地所擁有的權利為“土地承包經營權”，關于土地承包經營權的法律屬性曾有過債權與物權之爭，雖然學術界在這一點上觀念漸趨統一，但有關法律對這種權利至今沒有明確規定。其次，在權利取得上，原始取得的主體有無限制，如何限制以及通過抵押等方式能否取得農地使用權等均無定論。上述問題的存在使農地使用權在進入市場之前就先天不足。

2. 均田承包和無償使用使農地使用權在產生之初就缺乏市場的“天賦”。土地承包起初是靠行政手段分配完成的，后來又通過行政手段調整由于集體成員人數增減而變化了的人地關系，可見農地使用權是非市場機制的產物。

二、農村土地承包經營權流轉的方式與用益目的

現在流行一種觀點，認為法律規定農民可以自愿、平等、有償地進行土地承包經營權流轉，就是賦予了農民隨意處分土地的權利。其實，這是一種必須糾正的誤解。流轉的標的物是土地承包經營權，而非土地本身。法律對流轉的方式和用途作了明確規定，同時規定了限制條件。對此，必須從嚴掌握。

1. 對于通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取的流轉方式為：轉包、出租、互換、轉讓或入股等方式。但筆者認為，在法律上必須明確土地承包經營權的流轉方式不能包括抵押。原因有兩個：其一，根據物權法定原則，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不能抵押。其二，從立法目的看，農村土地承包法始終在農村土地的生存權益和資本利益之間進行權衡較量，當二者發生沖突時，法律的天平應傾向前者。承包方將土地承包經營權抵押給銀行后，如不能按期償還貸款，銀行依法行使抵押權，對農戶的土地承包經營權進行處置，承包方就要失去土地承包經營權，從而失去生活保障，搞不好會影響農戶家庭的生活，造成社會問題。當然，對于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的土地承包經營權，根據《農村土地承包法》第四十九條的規定，其流轉方式可以包括抵押等多種方式。

2. 對于我國土地承包經營權的用益目的，筆者認為我國《土地管理法》的有關規定是非常合理的，國家實行土地用途管制制度，使用土地的單位和個人必須嚴格按照規劃確定的用途使用土地。農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租，用于非農業建設，農村土地承包經營權是為實現農業的目的而設立的用益物權，權利的用益目的限定為農、林、牧、漁等生產經營活動。承包方不得擅自改變權利取得時設定的土地用途。對家庭土地承包經營權的流轉，《農村土地承包法》第十七條和第三十三條做出了目的限制，即不得改變土地的農業用途，不利用于非農建設。這是一種強制性規定。根據該法第六十條規定，對于以其他方式取得對荒地的承包經營權的流轉，承包方也不能違約將承包地用于非農建設。土地管理法對于農業用地轉為建設用地規定了嚴格的轉用審批程序和征地、用地批準程序，將農業用地轉為建設用地必須依照土地管理法的規定，經過有關人民政府或有關行政主管部門批準。承包方未履行土地管理法規定的批準手續或采取欺騙手段騙取批準，將承包土地用于非農建設的，其行為應當依照土地管理法的規定，由縣級以上地方人民政府的土地行政主管部門給予行政處罰。

三、農村土地承包雙方當事人違約責任認定

（一）發包方的主要違約形式及責任

1. 干涉承包方依法享有的生產經營自主權。

承包方按照《農村土地承包法》第16條第1項的規定，依法享有承包地使用、收益的權利，有權自主組織生產經營和處置產品，這就是承包方的生產經營自主權的基本內容。目前，在一些地方，不尊重農民生產經營自主權的問題還比較突出。有的發包方為了完成上級布置的任務，不顧承包農民的意愿，強迫他們種植某種作物；有的發包方為了發展農業產業化，實行規模經營等，強迫承包方統一耕種某種作物。當承包方按照發包方的強制要求耕種，產品出現賣難、減產等問題時，發包方又不予解決或者無力解決，給承包方造成損失。因此，本文特別強調，發包方要尊重承包方的生產經營自主權，在推行農業產業化、規模經營的過程中，讓農民真正看到實惠，而不能非法干涉承包方依法享有的生產經營自主權。對上述違約行為，發包方應當承擔停止侵害，恢復原狀，排除妨害，賠償損失的民事責任。

2. 發包方非法變更、解除合同。

承包合同依法成立后即具有法律效力，雙方當事人必須認真履行，任何一方均不得擅自變更、解除合同。根據《農村土地承包法》第26條和第27條的規定，家庭承包的，在承包期內，非發生法律規定的事由，并經過法定程序，發包方不得收回和調整承包地，這是該法賦予農民長期而有保障的土地使用權的核心內容。發包方不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權。發包方不得以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包，也不得將承包地收回頂抵欠款。有上述行為之一的，根據《農村土地承包法》第54條規定，發包方應承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任。

3. 強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉，剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經營權。

土地承包經營權的流轉，是在堅持以家庭承包經營為基礎的農村經營制度的條件下，以市場的方式配置農用地資源，促進農村富余勞動力轉移，提高農業生產效率的一個好辦法。但是，土地承包經營權的流轉，必須在尊重農民的意愿的基礎上，由承包方自愿進行。《農村土地承包法》第10條規定：“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。”第34條規定：“土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉方式。”承包方在進行土地承包經營權的流轉時，除以轉讓方式流轉須經發包方同意外，其他流轉方式，發包方一律無權干涉，否則都是嚴重地侵害了承包方的土地承包經營權的違法行為。

男女平等，是憲法的原則。《農村土地承包法》第6條規定：“農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利。”第30條又對婦女結婚、離婚、喪偶時處理承包地問題的原則作了規定。但是，實踐中，剝奪、侵害婦女土地承包經營權的行為也經常發生，其表現形式很多，有的是婦女出嫁時，不論何種情況一律收回其承包地，有的是在承包時不能做到男女平等，有的是非法剝奪婦女的繼承權等。

對上述侵害權益行為，根據《農村土地承包法》第54條規定，發包方應承擔停止侵害，恢復原狀，排除妨害，賠償損失等民事責任。

4. 發包方未依合同約定交付承包標的。

農村土地承包合同生效后，發包方應依合同約定的時間和條件將標的物交付給承包方經營使用，否則即構成違約。如發包方逾期交付、拒絕交付等行為給承包方造成損失的，應承擔違約賠償責任。最高人民法院《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》（以下簡稱《若干規定》）第26條規定：“承包合同轉包后，因發包方的原因，致使轉包合同不能履行，給轉包后的承包方造成損失的，轉包后的承包方起訴承包方時，人民法院可以通知發包方作為第三人參加訴訟，并根據過錯，確定其應承擔的相應責任。”

（二）承包方的主要違約形式及責任

1. 承包方改變土地的農業用途，用于非農建設。

承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，根據《農村土地承包法》第17條的規定，承包方又有維持土地的農業用途，不得用于非農建設的義務。承包方未履行土地管理法規定的批準手續，或者采取欺騙手段騙取批準，將承包地用于非農業建設的，其行為應當依照土地管理法的規定，由縣級以上地方人民政府的土地行政主管部門給予處罰。此外，根據《農村土地承包法》第56條規定，當事人一方不履行合同義務或履行義務不符合約定的，應當按照《中華人民共和國合同法》的規定承擔違約責任。如承包方在承包經營活動中出現上述行為，即是嚴重的不履行合同義務不符合約定的行為，就應承擔相應的違約責任。

2. 承包方進行破壞性經營，給土地造成永久性損害的。

給土地造成永久性損害，是指由于對土地的不合理耕作，掠奪式經營，建造永久性建筑物或者構筑物，取土、采礦以及其他不合理使用土地的行為，造成土地荒漠化、鹽漬化，破壞耕作層等嚴重破壞耕種條件的情況，以一般的人力、物力難以恢復種植條件的損害。發包方一旦發現承包方有給承包地造成永久性損害情況的行為時，根據《農村土地承包法》第60條第2款規定，有權制止承包方的行為，并有權要求承包方賠償由此造成的損失。

3. 承包方沒有依約定交納承包費。

農村土地承包方有依合同約定交納承包費的義務。承包方應當依承包合同約定的時間、期限、數額交納承包費，不得無故逾期交納，拒絕交納或少交納，否則即構成違約。構成違約的，應當按照《中華人民共和國合同法》的規定承擔違約責任，對于因承包費或交納承包費等方面產生爭議的，承包合同的雙方當事人可請求人民法院予以解決。人民法院在審理農業承包合同糾紛案時，對承包合同中所約定的承包方應當承擔的義務中超過有關法律、法規和政策規定的，超過的部分不予保護。但是，以招標、拍賣方式承包的，承包費通過公開競標、競價確定，以協商方式承包，承包費由雙方議定。

結論

綜上所述，我國《土地承包法》的基本內容對于保障農民權益，促進農業發展，保持農村穩定的基礎具有積極有效的規范作用。但是，隨著我國農村經濟的發展，作為調整農村土地使用權的一部特別法，還需要在土地使用權的變動方面作更為細致的規定，從而發揮更大的作用。

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