修訂《檔案法》的幾點建議

開發利用檔案信息資源并使其在社會生活中真正發揮作用、實現價值，是檔案管理工作的根本目的。隨著社會實踐的發展變化，現行《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）的一些規定已不能適應形勢的發展，制約了我國檔案信息資源開發利用和公眾檔案信息需求的滿足，應對其進行與時俱進的修訂，為進一步促進檔案信息資源開發利用提供堅實的法律保障。筆者認為，應對以下六個方面的內容進行修訂。

一、國家檔案館職責

國家檔案館作為檔案信息資源開發和提供利用的主體，在檔案信息資源開發利用中發揮著主導作用，而現行《檔案法》對其職責的規定卻沒有與時俱進。《檔案法》第八條規定，“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案。”現在，各級國家檔案館積極配合政府信息公開，全面提供以已公開現行文件為核心的政府公開信息，努力滿足廣大人民群眾和社會各界的需要。國家檔案館作為已公開現行文件利用中心和政府信息查閱場所的地位有必要在《檔案法》中加以明確，以適應檔案工作實踐的發展需要。同時，許多國家檔案館成為利用檔案開展愛國主義教育的基地。因此，對國家檔案館職責的規定應予完善，建議將《檔案法》第八條修改為：“中央和縣級以上地方各級國家檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構，同時也是愛國主義教育基地、是已公開現行文件利用中心、政府信息查閱場所，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案、已公開現行文件和政府公開信息。”

隨著信息化建設的迅猛發展，大量電子文件產生，電子文件歸檔和電子檔案信息資源管理問題亟須依法加以規范，而現行檔案法中對這些內容沒有規定。筆者認為，應在《檔案法》第八條增加一款，作為第二款：“中央和縣級以上地方各級各類檔案館應對電子文件的形成、收集、積累、鑒定、歸檔等實行全過程管理與監控，通過嚴格的管理制度和技術措施，確保其真實性、完整性、有效性和和安全性，保證電子文件安全保管和有效利用。”通過修訂《檔案法》第八條，使國家檔案館職責更加明確和完善，接收、科學管理和開發利用電子文件（檔案）、已公開現行文件和政府公開信息有法可依，為國家檔案館在檔案信息資源開發利用中有所作為提供有力保障。

二、檔案信息資源開放

檔案作為國家和社會的一種核心信息資源，對其進行利用是公民的一種基本的民主權利，是公民知情權利的一種實現方式。檔案的開放是一個社會文明發展程度和水平的重要標志之一。而現行《檔案法》對開放檔案的規定還是原則性的，條款的解釋不夠明確，主要體現在檔案開放期限彈性較大、檔案利用者的合法需求得不到滿足。①

《檔案法》第十九條規定，“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放”。這種說法意味著：即使不是保密檔案，凡是未滿三十年，原則上也是不向公眾開放的。一旦政府信息被列為檔案類，則需要受三十年期限的限制，而檔案館掌握了很大一部分的政府信息，就如何公開這些政府信息，在現有法律體系下還是很難突破的。即已開放的政府文件一旦成為檔案，也要進入30年的塵封期，從邏輯上講也是自相矛盾的，不保密的檔案為什么也要30年后才可以再次公開呢？②“經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年”，開放期限彈性較大，不夠明確，可操作性不強。事實上，關于檔案開放期限的規定已經極大地限制了公眾對檔案信息資源的利用。

筆者認為，檔案信息資源能否開放的重要依據應該是看它的開放是否涉及國家安全、重大利益及他人合法權益，建議將《檔案法》第十九條第一款修改為：“以開放為原則，以不開放為例外，進一步加大檔案信息資源的開放力度，完善開放制度。國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。不涉及國家安全、重大利益及他人合法權益的檔案進館后及時向社會開放，國家另有規定的除外。涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂，報國務院批準施行。”另外，應在《<檔案法>實施辦法》中明文規定，“經濟、科學、技術、文化等類檔案和由已公開現行文件和政府公開信息轉化而來的檔案屬于不涉及國家安全、重大利益及他人合法權益的檔案，進館后應及時向社會開放。”

現行《檔案法》第二十二條對公布權的規定在一定程度上是對檔案信息資源開放的削弱。因為即使是依法向社會公開的開放檔案，在檔案館未公布前，利用者如果未獲得檔案館或者有關機關的授權，也不能公布檔案信息。筆者認為，已開放的檔案不應該存在公布的問題，這樣過度控制只會限制檔案信息資源的利用和作用的發揮。為實現檔案信息資源真正開放，建議將第二十二條第一款修訂為：“屬于國家所有的未開放的檔案，由國家授權的檔案館或者有關機關公布；未經檔案館或者有關機關同意，任何組織和個人無權公布。”通過上述修改使檔案信息資源得到最大程度的實質上的開放并提供公眾利用，為檔案信息資源開發利用提供豐富的可用的資源基礎。

三、檔案信息資源開發

由于檔案信息資源內容廣泛復雜、數量龐大、門類眾多，檔案信息資源僅僅開放仍無法被世人所真正了解知曉。因此檔案館需要變被動服務為主動服務，大力開發檔案信息資源，使之有序化、系統化、專題化、集成化和有針對性的數字化、網絡化，滿足社會多樣化的信息需求。現行《檔案法》在這一方面的規定顯得比較薄弱。《檔案法》第二十三條規定，“各級各類檔案館應當配備研究人員，加強對檔案的研究整理，有計劃地組織編輯出版檔案材料，在不同范圍內發行。”在當今這是遠遠不夠的，不符合我國當前檔案工作實際，應對第二十三條增加一款作為第二款：“國家檔案館應加強檔案信息化建設，以信息技術普及應用為基礎，對館藏檔案進行數字化，整合檔案信息資源，建設較大規模的全國性、系統性、分布式、規范化的檔案信息資源庫群，成立聯合檔案信息資源目錄中心，建設完善的檔案門戶網站和易用的信息檢索系統，建立一批電子文件中心和數字檔案館，實現檔案信息資源社會共享，全面提升國家檔案館檔案信息資源開發利用水平和公共服務能力。”通過完善《檔案法》第二十三條，使國家檔案館豐富的信息資源得以通過多種方式開發，使檔案信息資源得到優化組織和充分利用，逐步實現社會共享。

四、檔案信息資源利用

檔案信息資源的巨大作用是在對其利用的活動中得以實現的，檔案信息資源管理的最終目的也是為了便于社會各方面的利用。現行《檔案法》在檔案信息資源利用方面還不完善。《檔案法》總則中第三條僅僅規定了保護檔案的義務，而缺失了與之相對應的權利，沒有堅持權利與義務相統一。因此，建議在第三條的最后增加“和依法利用檔案信息的權利”，③ 明文規定公眾享有依法利用檔案信息的權利。另外，《檔案法》第十九條第二款對公眾利用檔案信息資源所需合法證明的規定不夠具體，應明確規定，“中華人民共和國公民和組織，持有身份證、工作證、學生證等有效證件，可以利用已開放的檔案、已公開現行文件和政府公開信息。”

《<檔案法>實施辦法》第二十二條規定，“各級各類檔案館應當為社會利用檔案創造便利條件。提供社會利用的檔案，可以按照規定收取費用。收費標準由國家檔案局會同國務院價格管理部門制定。”當前一些國家檔案館過高的服務費用極大地影響了檔案信息資源的充分利用。國家檔案館作為黨和國家的科學文化事業機構，是國家為公眾提供的公共品，公眾已經通過稅收為之付費，不宜再向公眾收取費用。筆者認為，應在《檔案法》第十九條中增加一款作為第三款：“國家檔案館提供檔案信息、已公開現行文件、政府公開信息服務時，除可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用。國家檔案館應不斷降低信息服務成本，為公眾提供公平服務。”通過上述修改，消除各種利用障礙，降低利用檔案信息資源的成本與難度，保障公眾獲取和利用檔案信息的權利和能力，以實現檔案信息資源充分利用。

五、申訴和救濟途徑

正常的申訴和救濟途徑是公眾利用檔案信息資源的有力保障。《檔案法》在第五章的“法律責任”中，重點強調了在利用、公布檔案中利用者的違紀和違法責任，而對檔案保存單位錯誤行使監管權或不作為對利用者造成損害的補償卻未做規定，使檔案利用者本來就很弱化的權利也很難保證。④《檔案法》應提供公眾正常的申訴和救濟途徑，維護其依法利用檔案信息資源的權利。筆者認為，應在第五章法律責任中增加一條作為第二十六條，由以下三款組成：

“公民、法人和其他組織認為國家檔案館不依法履行本法規定的職責的，可以向監察機關或者上級政府機關舉報。接受舉報的機關應當予以調查處理。”

“公民、法人或者其他組織認為檔案行政管理部門的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依照《中華人民共和國行政復議法》或者《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，申請行政復議或者提起行政訴訟。”

“當事人對具體行政行為逾期不申請復議，不提起訴訟，又不履行的，作出具體行政行為的檔案行政管理部門可以申請人民法院強制執行。”通過完善申訴和救濟途徑，有利于公眾對國家檔案館和檔案行政管理部門進行監督，主張與維護其依法利用檔案信息資源的權利，促進檔案信息資源充分利用。

六、檔案人員素質

國家檔案館開發和提供利用檔案信息資源最終通過檔案人員的工作來實現，因此可以說檔案人員才是檔案信息資源開發和提供利用的真正主體。檔案人員素質的高低在很大程度上決定著檔案信息資源開發和提供利用的水平。而現行《檔案法》對檔案人員的素質的規定卻很不完善，僅在第九條規定，“檔案工作人員應當忠于職守，遵守紀律，具備專業知識”，遠不能勝任新形勢下的檔案信息資源管理和開發利用工作，建議將《檔案法》第九條第一款修訂為：“檔案工作人員應當忠于職守，遵守紀律，不僅要具備專業知識，而且要掌握相關學科知識和信息技術、網絡技術等新技能，加強學習，更新知識，成為符合檔案工作需要的復合型人才，為公眾提供優質的信息資源和信息服務。”

注釋：

①傅榮校：《關于<檔案法>中幾個值得探討的理論問題》，《浙江檔案》1997年第11期。

②劉家真：《實現檔案館向公共檔案館的轉化》，《檔案學研究》2007年第1期。

③王英瑋：《修改<檔案法>的幾點建議》，《檔案與建設》2004年第5期。

④程訓方：《對檔案監管權的思考——<檔案法>審視之十三》，《檔案管理》2006第5期。

參考文獻：

1、國家檔案局、中央檔案館：《檔案事業發展“十一五”規劃》，《中國檔案》2007年第2期。

2、朱玉媛、萬文娟：《修改<檔案法>的研究綜述》，《中國檔案》2007年第7期。

3、《上海市檔案條例》，http://www.archives.sh.cn/ggfw/zhcfg/200412150018.htm

4、王應解：《淺議<檔案法>修改的幾個原則》，《檔案學通訊》2007年第5期。

作者單位：湖南省湘潭大學管理學院