從市場經濟視角看修改《檔案法》

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）頒布實施二十年來，為促進檔案事業的健康協調發展提供了強有力的法律保障。《檔案法》對于推動我國檔案事業又好又快地發展，無論是在觀念層面，還是在操作層面，都是值得大書特書的。但是，由于《檔案法》制定于1987年，當時我國實行的是發端于計劃經濟體制的有計劃商品經濟，制定《檔案法》不可避免地帶有延續多年的計劃經濟思維模式。1996年修改《檔案法》是在國家明確建立社會主義市場經濟體制的時代背景下進行的，這次修改雖然對市場經濟的要求有所體現，但受限于缺乏市場經濟體制下開展檔案工作的實踐經驗，《檔案法》修改仍然沒有從根本上擺脫計劃經濟思維模式。為了適應國家經濟建設的進一步發展和社會文明不斷進步的需要，國家從今年起再次啟動《檔案法》修改工作。在我國加入WTO、全面融入國際市場經濟潮流的時代背景下，實現《檔案法》立法從計劃經濟思維模式向市場經濟思維模式的根本轉型已經水到渠成。積極認真地參與《檔案法》的修改工作，是我國全體檔案工作者的共同責任。從市場經濟視角出發，我們認為《檔案法》需要在以下八個方面加以修改完善：

一、法律條款應從原則、簡略向具體、詳細轉變

在計劃經濟體制下，幾乎所有的單位和個人都被固定在彼此具有人、財、物緊密聯系的龐大行政隸屬網絡之中，自上而下的行政命令是調整社會關系、調配社會資源的基本手段。由于法律在調整社會關系中主要是起宣示引導作用，法律條款的原則、簡略是計劃經濟體制的必然要求。1987年制定的《檔案法》法律條款僅有二十六條、1996年修改的《檔案法》法律條款僅有二十七條，這顯然與計劃經濟思維模式對法律作用的認識有著直接關系。

在市場經濟體制下，絕大多數社會組織和個人是平等參與競爭的市場主體，處于行政隸屬網絡之中的單位和個人的數量急劇減少，自上而下的行政命令在相當大的程度上喪失了其發揮作用的舞臺，法律在調整社會關系中的地位和作用日漸突出，法律條款的具體、詳細成為市場經濟的必然要求。一個突出的事例是，1982年制定的《文物保護法》僅有三十三條，2002年制定的《文物保護法》，其法律條款已經激增至八十條。檔案和文物同屬人類的歷史文化遺產，兩者之間還存在一定程度的交叉，《文物保護法》在計劃經濟體制下的原則、簡略和在市場經濟體制下的具體、詳細，可以對修改《檔案法》提供有益的借鑒。為了切實增強《檔案法》的可操作性，維護檔案法規體系的統一，建議修改《檔案法》應根據實際需要大幅度增加檔案機構設置、檔案接收、檔案征集、非國有檔案監管、檔案利用等方面的法律條款。

二、對檔案價值的關注應從注重整體利益向整體和局部利益并重轉變

在整體利益和局部利益關系問題上，計劃經濟體制突出兩者之間的矛盾性和差異性，在價值取向上以國家為本位，強調個人和集體利益必須服從國家利益，較為排斥和忽視社會公眾追求自身利益的正當性。《檔案法》第二條對“本法所稱的檔案，是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”的規定，只著眼于從宏觀上關注和保護檔案對國家和社會的整體價值，而沒有從微觀上關注和保護檔案對其形成者的局部價值，這鮮明地體現了計劃經濟體制的國家本位價值取向。

在整體利益和局部利益關系問題上，市場經濟體制突出兩者之間的相關性和同一性，在價值取向上倡導以人為本，注重國家、集體和個人三者利益的和諧統一，承認和保護社會公眾在合法前提下追求自身局部利益的正當性及其對于促進整體利益實現的正面效應。法律在保障國家和社會整體利益的同時，還應當注重維護社會組織和個人的局部利益，最大限度地實現國家利益、集體利益和個人利益三者之間的協調和平衡。檔案的價值具有雙重性，對于其形成者的價值是第一價值，對于國家和社會的價值是第二價值。第一價值是第二價值產生的前提和基礎，檔案首先是基于對其形成者的第一價值而予以保存的，并在保存過程中逐漸產生了第二價值。為了順利實現檔案對于國家和社會的第二價值，首先必須尊重和保障檔案對于其形成者的第一價值。為了增強檔案形成者基于自身利益而對檔案的關注和重視，為檔案潛在的國家和社會價值的實現創造必要條件，《檔案法》除了關注檔案的第二價值外，還應關注檔案的第一價值，兩者不可偏廢。可以為修改《檔案法》提供參考借鑒的是，國家檔案行業標準《檔案工作基本術語》（DA/T 1——2000）2.1把“檔案”定義為“國家機構、社會組織或個人在社會活動中直接形成的有價值的各種形式的歷史記錄”，這體現了對檔案第一價值和第二價值的同等重視。

三、對公民和社會組織的要求應從強調保護檔案的義務轉向保護檔案義務和利用檔案權利并重

在權利和義務關系問題上，計劃經濟體制突出兩者之間的矛盾性和差異性，在價值取向上以義務為本位，大力倡導服從和奉獻，淡化權利意識，強調社會公眾對國家應承擔的責任。《檔案法》在總則的第三條規定“一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務”，只強調社會公眾具有保護檔案的義務，而沒有提及社會公眾享有利用檔案的權利，這鮮明地體現了計劃經濟體制的義務本位價值取向。

在權利和義務關系問題上，市場經濟體制突出兩者之間的相關性和統一性，在價值取向上以權利為本位，彰顯對社會公眾應享有權利的確認和保障，強調國家保障社會公眾合法權利的職責。權利和義務兩者之間既是對立的關系，更是統一的關系，沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利。法律尤其要注意權利和義務的協調和平衡。檔案的價值在于利用，檔案工作的出發點和根本目的都在于檔案利用。為了加強檔案工作與社會公眾的聯系，喚起社會公眾對檔案事業的關心和支持，建議《檔案法》修改在總則部分應在強調社會公眾有保護檔案義務的同時，要明確規定社會公眾享有依法利用檔案的權利。

四、對檔案管理應從自給自足向尋求社會化服務轉變

在計劃經濟體制下，由于上下級單位之間在經費上實行統收統支，人們普遍缺乏成本意識，設置專門機構、配備專職人員成為各單位開展專項工作的慣性思維。體現在檔案工作中，各單位設立檔案機構和檔案人員為本單位提供檔案管理服務就成為一種理所當然的普遍現象。《檔案法》第七條規定“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構或者檔案工作人員，負責保管本單位的檔案”就體現了這種意識。其實“家家”設檔案室，“戶戶”有檔案員的傳統檔案管理模式，在一些級別較高、規模較大的單位推行起來還算順利，但在基層單位實行得并不盡如人意。一些規模較小的基層單位因編制限制、經費困難以及檔案文件負荷量小的緣故，不能設置專職檔案人員，不能撥發專用經費、不能配置專用庫柜，兼職檔案人員變動頻繁，缺乏檔案管理的基本知識和技能，單位檔案工作難以實現規范化管理。

在市場經濟體制下，企業需要面向市場自負盈虧，盡可能降低成本是企業在市場競爭中生存和發展的內在需要，以減員增效為宗旨的機構改革也給機關事業單位注入了明確的成本意識。尋求專業服務有自給自足和社會化服務兩種途徑，自給自足具有便利的優勢，尋求社會化服務則具有成本低廉的優勢。檔案管理作為一項專業技術工作，尋求社會化服務可以顯著降低檔案形成者的管理成本。借鑒國外文件中心這種半現行文件管理機構的功能，近年來，面向社會提供檔案管理集約化服務的過渡性檔案保管機構在我國許多地方已經蓬勃發展起來，北京市的西城、宣武、海淀和石景山等區的區委、區政府機關都設立了機關檔案管理中心。建議《檔案法》修改能對提供檔案管理社會化服務的過渡性檔案保管機構的法律地位和作用予以確認。

五、對檔案權屬的界定和保護應從模糊轉向明晰

在計劃經濟體制下，由于單位之間統一劃撥的計劃機制是資源配置的基本途徑，人們的產權意識普遍較為淡薄。受這種觀念的制約，《檔案法》沒有對國有和非國有檔案所涵蓋的具體范圍予以明確界定，這給實踐中有效保障國有檔案的齊全完整和非國有檔案所有者的合法利益造成了相當大的困難。對于國家和社會具有保存價值的或者應當保密的非國有檔案，《檔案法》第十六條明確要求其所有者承擔“妥善保管”的義務。令人遺憾的是，《檔案法》雖然對非國有檔案所有者維護國家和社會整體利益提出了明確要求，卻并沒有對尊重和保障非國有檔案所有者的合法權益作出明確規定。

在市場經濟體制下，平等主體之間等價交換的市場機制是實現資源配置的基本途徑，尊重和明晰產權成為市場經濟的必然要求。由于產權明晰是尊重和保障所有權的前提和基礎，建議《檔案法》修改時對國有和非國有檔案所涵蓋的具體范圍予以明確界定。可以考慮規定國家投資或者依靠財政撥款運轉的機關、團體、企業事業單位和其他組織以及上述組織工作人員在履行職務過程中形成的檔案屬于國家所有，非國有組織形成的檔案屬于該組織所有，個人在非職務活動中形成的檔案屬于本人所有。此外，為了體現對檔案所有權的尊重，建議《檔案法》修改時應明確規定非國有檔案所有者對其檔案所擁有的合法權益受法律保護。

六、對檔案所有權轉讓應從限制轉向有序放開

權益轉讓包括有償轉讓和無償轉讓兩種途徑，受計劃經濟體制貶斥有償轉讓、推崇無償轉讓思維定式的影響，《檔案法》著重對“買賣檔案”這一有償轉讓途徑予以限制：對于國家和社會具有保存價值的或者應當保密的非國有檔案，《檔案法》第十六條第二款明確規定“嚴禁倒賣牟利”，這是典型的計劃經濟時期的法律用語，1982年制定的《文物保護法》也有類似規定，這與1979年制定的《刑法》規定“投機倒把罪”屬于同一立法思路。《檔案法》第十七條第一款規定“禁止出賣屬于國家所有的檔案”，對于向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的非國有檔案，《檔案法》第十六條第二款要求檔案所有者提請檔案行政管理部門審查批準。

在市場經濟體制下，為了充分發揮等價交換的市場機制在資源配置中的主導作用，1997年制定的《刑法》刪除了對“投機倒把罪”的規定，2002年制定的《文物保護法》也刪除了“嚴禁倒賣牟利”的規定。由于轉讓檔案與保障檔案安全之間并沒有必然的沖突，借鑒現行《文物保護法》所確定的文物經批準可以有序流通的立法思路，建議《檔案法》修改時刪除“嚴禁倒賣牟利”這一帶有明顯計劃經濟色彩的條款。對社會公眾而言，法無禁止即為可行。《檔案法》只對買賣檔案作出限制性規定，很容易使人以為贈送國有檔案、贈送對國家和社會具有保存價值或者應當保密的非國有檔案不需批準為法律所默許，而這顯然并非立法者的本意。之所以造成這樣的疏漏，根源就在于在貶斥有償轉讓思維定式支配下，《檔案法》過于關注限制買賣檔案而忽視了對贈送檔案予以規范。為了體現法律規定的邏輯嚴密性，建議修改《檔案法》時應明確規定禁止轉讓國有檔案、轉讓對國家和社會具有保存價值或者應當保密的非國有檔案需要事先履行審批手續。

七、對檔案利用應從延期控制轉向及時開放

計劃經濟體制是與階級斗爭為綱緊密聯系在一起的，在公開和保密關系問題上，為了鞏固新生的人民政權、防止境內外階級敵人破壞顛覆，國家強調對政府信息實行保密和控制。因此延期開放檔案、控制檔案利用，區別對待利用者就成為《檔案法》立法的主導思想。

我國在實行改革開放過程中所確立的社會主義市場經濟體制，倡導調動一切積極因素促進社會的和諧發展。由于敵我矛盾已經不再是社會的主要矛盾，在公開和保密關系問題上，從尊重和保障社會公眾對于政府事務的知情權、參與權和監督權出發，國家強調政府信息要及時向社會公開。政府信息是機關檔案所記載的信息內容，機關檔案則是記載政府信息的原生物質載體，兩者之間如影隨形、相伴相生。在2004年《行政許可法》實施和2007年《政府信息公開條例》公布的推動下，我國的政府信息公開工作已明顯提速且有了法律保證。在這一時代大背景下，國家對政府信息公開的規定必須在《檔案法》關于檔案利用開放的法律條款中予以體現。具體講，機關檔案室也有對社會開放檔案的義務，而檔案館的檔案開放工作則要大大提速。否則將出現上游開閘放水而下游拼命堵截的尷尬不和諧局面。

八、制裁檔案違法行為應從依靠行政處分轉向行政處罰

在計劃經濟體制下，信息以上下級之間的內部、縱向交流為主。作為重要信息資源的檔案，對其管理和利用主要局限在單位內部以及上下級之間。由于行政處分由上級單位或者員工所屬單位按照人事管理權限實施，制裁對象是與制裁單位有著直接人事隸屬關系的單位和個人，通過行政處分途徑制裁檔案收集、管理和利用中發生的違法行為就成為理所當然之事。《檔案法》對法律責任的規定就采納了這一思路，以行政處分作為制裁檔案違法行為的主要措施。

在市場經濟體制下，信息在不相隸屬的單位和個人之間進行著廣泛的外部、橫向交流，檔案的社會化管理和利用日趨普遍，不相隸屬的單位和個人之間在檔案管理和利用方面的聯系日益頻繁。在制裁檔案違法行為問題上，《檔案法》以行政處分為主的立法思路已經無法適應社會發展的需要。由于行政處罰由行政執法機關依據社會管理職權實施，制裁對象是與制裁機關沒有人事隸屬關系的社會成員，建議《檔案法》修改適應檔案工作社會化進程，把行政處罰作為制裁檔案違法行為的主要手段。

社會存在決定社會意識，《檔案法》1987年制定和1996年修改時帶有計劃經濟思維模式是由當時社會實踐的局限性所決定的。由于社會意識往往落后于社會存在，當前修改《檔案法》需要注意克服計劃經濟思維模式的影響，只有從市場經濟視角出發，才能制定出一部切合時代發展需要的《檔案法》。

作者單位：北京市檔案局