政府信息公開基本原則的落實障礙

2007年4月24日新華社授權發布了《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)，首次對我國政府信息公開的原則和范圍、方式和程序、監督和保障等內容作出了全面、系統的規定，《條例》的頒布為政務公開提供了法律依據，也為公眾知情權提供了法律保障。

從立法的價值理念上看，《條例》的制定是“為了保證公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”。從條文表述上來看，《條例》第六條就明確提出行政機關應當及時、準確地公開政府信息，從第九條開始到第十三條結束，更是以列舉的方式詳細規定了各級政府應當公開的信息范圍，累計有23種之多。而對于保密問題，僅在第四、第八和第十四條提及。由此可以看出“公開是原則，不公開是例外”價值取向，即政府信息公開的范圍應最大化，政府信息保密的范圍應該最小化。

信息公開與保密是政府信息政策和信息工作中密切相關的兩個問題，或日一個問題的兩個方面。要落實公開原則，就必須先明確“保密是例外”問題。即必須首先確定需要保密的政府信息的范圍、期限和定密、解密的程序，“例外”之余的部分自然就是應當公開的部分。《條例》第四條規定行政機關對擬公開的政府信息應當進行保密審查，第十四條也規定行政機關審查信息保密問題的依據是《保密法》。由此可見，《條例》公開原則的落實既與其自身的完備程度有關，也與上個世紀頒布的《保密法》息息相關。

一、《條例》尚需完善的問題

(一)《條例》公開原則的“例外”缺乏操作依據

《條例》第八條規定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。”這是《條例》確定的公開原則的一個例外，任何一個現代國家都有國家安全、國家主權、信息安全、公共秩序的問題。例外就是指這一部分。問題是這一“例外”由于缺乏可操作的依據，有可能在實踐中會被不當擴大化，不單是普通民眾有這樣的擔心，就是信息公開立法的專家也表示這樣的擔憂是可能的。

對于國家安全、公共安全的含義，是容易取得共識的，但對于經濟安全和社會穩定問題，究竟該如何理解?

1、經濟安全問題

國家經濟安全，就是指一國最為根本的經濟利益不受傷害。其主要內容包括：一國經濟在整體上主權獨立、基礎穩固、運行健康、發展持續；在國際經濟生活中具有一定的自主性、防衛力和競爭力；能夠避免或化解可能發生的局部性或全局性的危機等。

目前經濟全球化的發展趨勢對許多國家產生了巨大影響，尤其是對經濟實力較弱的發展中國家。隨著外資并購中國企業的增多，國人對國內的經濟安全問題日漸關注，相關政府部門對于企業信息、地方產業政策等的發布也日漸慎重，但部分政府部門過多地注意了“安全”的問題，凡事都與經濟安全問題掛鉤，動輒對企業信息的提供利用加以限制，反倒違背了經濟的發展趨勢。

2、社會穩定問題

在我國，維持社會穩定的問題歷來是受到充分重視的，尤其是自二十世紀九十年代中期以后，由于經濟轉軌和社會轉型而引發出諸多社會問題，社會矛盾激化，社會穩定問題更被放到了一個突出的地位。在這種政治和社會環境下，社會穩定問題存在著一定程度的誤讀，存在著一種把穩定理解為不能有糾紛的錯誤觀念，對產生糾紛的原因以及表達不同意見的方式不做區分和研究，以不作為的方式逃避解決糾紛，以此換得一個貌似穩定的局面。可以預見，社會穩定將成為政府部門拒絕公開相關信息的一個重要理由。

(二)《條例》的“底線”很難把握

《條例》在明確了諸多應當公開的政府信息的同時，在第十四條規定了公開時應當遵循的一條“底線”，即“不得涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私”，同時規定了公開這類信息時應當“經權利人同意”，除非政府有正當理由認為必須公開。但是實踐中就如何明確政府信息中的“國家秘密”、“商業秘密”和“個人隱私”等問題很難有精確把握。

1、國家秘密問題

《保密法》第二條有個界定，即“國家秘密是指關系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項”。《保密法》第八條列舉的幾項秘密事項是高度概括性的，因此第十條規定“國家秘密及其密級的具體范圍，由國家保密工作部門分別會同外交、公安、國家安全和其他中央有關機關規定”。筆者簡單檢索了一下，會同國家保密局制訂保密規定的部門有民政部、能源部、人事部、公安部、教育部、國土資源部、科學技術部、勞動和社會保障部等，規定的內容比較具體，基本上都與國家安全和利益相關，因此，依照《保密法》和《條例》的規定，界定國家秘密并將其列為限制公開的范圍應該是相對容易的。但由于《保密法》第八條第七項為“其他經國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項”留有余地，實踐中各地方行政部門正是利用該規定隨意擴大了國家秘密的范圍，嚴重影響了信息的公開化。

2、商業秘密問題

一般認為，商業秘密是指不為公眾所知悉、能為權利人帶來經濟利益，具有實用性并經權利人采取保密措施的設計資料、程序、產品配方、制作工藝、管理訣竅、客戶名單、貨源情報、產銷策略等技術信息和經營信息。在市場經濟充分競爭的情況下，商業秘密的泄露往往給權利人造成巨大損失，政府部門在公開可能涉及此類秘密的時候采取不自作主張、而是征求權利人意見的做法無疑是明智的。問題在于，在政府獲知的涉及商事主體的信息中，究竟哪些屬于商業秘密?以工商檔案為例，其中記載的企業信息內容通常是企業名稱、注冊資金、出資主體、經營范圍、營業場所等企業存在的必須信息，這些信息是不是商業秘密?從表面上看，這些信息如果不經過查詢，一般難以被他人知曉，它們也是權利人實現經濟利益的基礎，因此符合商業秘密不為公眾知悉性和利益性特征。所以盡管有很多人反對，國家工商行政管理局還是把此類信息作為秘密對待，1996年12月16日國家工商行政管理局印發了《企業登記檔案資料查詢辦法》，其中第七條第一款規定：“各級公安機關、檢察機關、審判機關、國家安全機關、紀檢監察機關，持有關公函，并出示查詢人員有效證件，可以向各級工商行政管理機關進行書式檔案資料查詢。律師事務所代理訴訟活動，查詢人員出示法院立案證明和律師證件，可以進行書式檔案資料查詢。”這一規定事實上將工商檔案信息作為了商業秘密來對待，極大地限制了商事主體信息的利用范圍。而實際情況是，隨著環境的變化以及認識的發展，現在已經很少有人認為此類信息應當保密和限制公開了。各地方工商行政管理部門在近幾年來已經基本放開了此類檔案的查詢，當然收費是比較高的。

但是還有一類工商檔案信息仍沒有合理公開，那就是企業的抵押信息，根據筆者的調查，仍有相當多的工商管理部門將企業的抵押檔案另冊歸檔，并執行國家工商行政管理局1996年的規定，拒絕向外界透露，造成企業資產信息的不透明，影響了企業的融資、運轉和交易的進行。

3、個人隱私問題

通常認為，個人隱私是指個人不愿意公開或不愿意讓他人知悉的個人秘密，是公民個人的私人信息，對維護公民的人格權有著重要意義。我國目前雖然沒有關于隱私權保護的法律規定，但通過名譽權、榮譽權等權利保護間接地達到了保護隱私權的目的。但是個人的生活內容以及涉及的社會關系畢竟是多樣的，究竟哪些屬于隱私的范圍，很多時候與整個社會所處的發展階段以及大眾的一般而普遍的看法相關，很難劃出一個清晰的界限來。例如最近有媒體報道，安徽省合肥市物價局在調整污水處理費標準聽證會上拒絕媒體采訪、拒絕透露消費者代表聯系方式。在聽證會召開以后，物價部門仍不愿意提供這些信息。就在物價部門千方百計地為代表“保密”時，消費者代表之一的李海洋卻對物價局自作主張的行為頗有微詞：“當初既然愿意報名當代表，我的這些個人信息就不算是隱私了。”

類似聽證等制度中，政府拒絕公開相關信息的做法是比較普遍的，涉及個人隱私是一個重要的理由。在缺少評判標準和評判者的情況下，可以預見，個人隱私將成為政府拒絕信息公開的一個主要借口之一。

二、與《保密法》相關的問題

1、《保密法》中對保密范圍的規定失之籠統

《條例》對政府信息的“不公開”只有一個籠統的規定，因此，政府信息公開的“例外”只能依據《保密法》來實現，而《保密法》中有關政府信息保密的范圍也是寬泛的規定，因此，大量的政府信息在劃定公開和保密的界限時遇到了問題。《保密法》第八條羅列了六種相對具體的秘密事項，但同時也以“其他經國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項”這樣的措辭規定了第7種不確定的秘密事項，這種彈性的規定增加了行政機關實際定密工作中的不確定性。

《保密法》頒布十多年來，國家保密主管部門與中央有關部門曾經多次修訂具體保密范圍，試圖逐步縮小具體保密范圍，從國家秘密范圍中劃出不需要保密的信息，為此與有關部門進行艱苦的協商工作，協商不成，這些應當公開的信息就會繼續保密，而保密工作部門因權力所限，又不便直接對此類信息進行強制解密，這就影響了信息的公開和利用。

2、《保密法》中對定密權的規定失之寬泛

定密權是一種行政權，產生的是排除公眾知情權的法律后果。在民主政治和社會中，公眾的知情權是保障民主權利的一極重要力量，是制約政府行政權力的最根本途徑，對知情權的任何限制和排除，都是民主政治中的大事，因此，定密權在很多國家都有嚴格的規定。在美國，是由總統授予原始定密權，即“定密先定人”，以“管”人方式來“管”密。因此有定密權的只有少數部門，行使定密權的只有總統、有關部長以及被特別授予定密權的人。

定密權包括兩方面內容：一是哪些政府部門可以行使定密權；二是這些部門中的什么人可以行使定密權。根據我國《保密法》第十條的規定，定密權屬于“各級國家機關、單位”，只有當“對是否屬于國家秘密和屬于何種密級不明確”的時候，才由保密工作部門確定。“各機關、單位”的提法在范圍上幾乎沒有限制，任何一個級別的行政單位都可以行使定密權。由于保密法律對定密權缺乏規范，造成定密權被濫用，秘密過多過濫，不利于信息的公開。

三、我國政府信息公開的完善建議

1、進一步細化《條例》

政府信息公開工作中面臨的問題，學者已經指出應該制定配套的具體制度辦法，將《條例》規定的內容細化。筆者認為在細化《條例》內容時，尤其要以羅列的方法具體規定不公開的信息種類，減輕《保密法》的負擔，使政府各個機構有可操作的依據。而有關部門在制定這樣的具體辦法時，更要以合法、開放和民主的程序進行，廣泛聽取社會各界的聲音，使《條例》的原則得到更好的貫徹。

2、修訂完善《保密法》

《條例》公開原則的落實有賴于其與《保密法》和其他一些法律法規的是互相銜接、互為補充。尤其是《保密法》，應該細化保密的范圍、定密權行使主體的資格、定密與解密的程序，并且要加強監控和審核程序。定密權的行使主體和行使程序應由高位階的法律來規范，而且要由高級別的主體來行使，由充分民主和公平的程序來保障。我國也可借鑒美國的做法，確定適當的定密人員，規范定密人員的責任，以避免出現人人都可以定密的現象，減少定密的隨意性，同時可以通過“定密異議程序”來保證定密的準確性。只有這樣，才能與《條例》的公開原則相得益彰，共同成為規范政府信息公開行為，維護公眾知情權的法律依據。

3、設計合理的知情權利保障程序

在信息定密和公開問題上有了科學、縝密、可行的標準以后，還應當制訂可靠的實施程序，“徒法不足以自行”，正如有了憲法卻不必然實現憲政一樣，其中的程序保障不可或缺。對于政府的定密權，固然要依靠相關規定來規范，但更重要的，還是要落實知情權的保障程序，只要切實保障了知情權，才能從根本上對抗定密權，達到最大的限制效果。而知情權的保障，最終要允許以訴訟的方式來實現，要放在政府權力架構以外、以公平的裁決方式解決，否則知情權的保障不是空話也是幌子。就我國目前的訴訟模式而言，就知情權提起的訴訟。應當被納入行政訴訟的范疇。當然，由于事關秘密，此類行政訴訟的庭審程序和方式也應另行設計和制訂，防止進入訴訟程序后形成事實公開的狀況。總之，只有知情權利可訴了，政府信息的公開問題才會開始實質上的進步。