“公立”轉“民營”：破解高校轉制迷局

一項針對1792所高校校長的調查顯示，中國大學校長的平均任期為4．1年；北京大學、清華大學、中國人民大學、浙江大學等8所著名研究型大學校長的平均任期為5．9年，而美國同類大學的校長任期為12．2年。由此，人們不免會產生一系列的質疑或追問。

以校長作為大學教學和行政的共同領導人，作為大學權力的代表，這是現代合理而成熟的大學制度最為典型的特征。一所大學能否得到良好發展，與其校長是否有科學的辦學理念并能否充分實現有很大關系。對一所大學來說，頻繁更換校長，容易導致校長在辦學過程中不思進取，或出現急躁、冒進的短視行為；也可能因為辦學理念得不到繼任者的認同，致使工作難以延續。即使是一個有作為的校長，如果自己的前程充滿不確定性，怎么可能從長計議、大展宏圖？怎么能不追求學位點、獲獎、項目等這些“顯性”的政績？這就是我們不少大學缺乏培養大師的環境，更缺乏類似普林斯頓大學“允許艾尼洛·瓦爾九年不出一篇文章、靜心攻克費馬大定理這一世界難題”那樣的“大愛”的體制原因。

大學校長的職業身份應當是教育家，一個好的大學校長應該下決心做一個職業的教育家。但中國大學沿襲的是政府準公務員那套管理辦法，大學校長是由主管部門按照選擇政府官員的標準來任命的，而不是按照教育家的標準，選擇真正有道德操守、有專業精神和學識的人。在這樣的體制框架內，高校的高層管理者基本上是大學管理者、經營者與政治家一體化。今年由博客中國網站發布的一個“中國大學校長公眾認同度調查問卷”的結果表明，有69．87％的受訪者認為當下中國大學校長的總體形象更接近官員。

回答是肯定的。爭創“世界一流大學”一直為國人所關注，國家的重大舉措是通過“985工程”對若干研究型大學進行重點投資建設，并提升這些大學的行政級別。而真正的世界一流大學都具有“大樓”“大師”“大學精神”，具有一流的生源、一流的學科、一流的管理。毫無疑問，它們的校長也都是知名的、一流的大學校長。在我國，無論多么著名和有影響力的大學，最高管理者（校長）都沒有產生的公開程序，而是由政府指定的。校長任職年限過短，要想達到一流的管理往往是心有余而力不足。所以必須正視，我國高等教育與世界先進水平相比，最大的差距不是技術、金錢，也不是人才，而是滯后的制度。如果我們不能通過改革建立起現代大學制度，不能實現學術自由和學術本位的管理，那么花再多的錢也不太可能實現“世界一流”的目標。

由此看來，導致中國大學校長“短命”的根源在于單一的公立高校辦學模式和行政化的教育體制。只有重塑大學精神，恢復大學自主性，推進大學“本質回歸”的改革，使我國現行高等教育管理中的權力配置從政府本位轉變到學校本位，從行政本位轉變到學術本位，才能從制度上保證學校自治和學術自由。至于大學校長的產生，應該根據教育的特點，在更廣的范圍內，用一個更科學的標準和機制來衡量和選拔。

實現大學的“本質回歸”，出路有兩條：一是在“公立”體制內改革，基本方面是重建政府與大學的關系，通過政府放權、向大學賦權，恢復大學的自主性，使之成為真正能夠面向社會自主辦學的法人實體；二是推進高校“公立”轉“民營”的轉制改革。鑒于我國基本上仍然是公辦高等教育一統天下的格局，所以，推進高校“公立”轉“民營”的轉制改革是更為根本的舉措。

一、要充分認識推進高校“轉制”改革的必要性

從發展趨勢看，“轉制”是公共資源市場化改革的必然選擇。教育是傳統公共部門的一個壟斷領域，推進“轉制”改革，實質是利用公民社會選擇機制和市場機制來打破傳統上政府及其附屬機構對于公共教育的壟斷，形成一種包括公民社會選擇和市場機制在內的多樣化的公共教育供給機制。20世紀80年代以來，伴隨世界各國高等教育經費投入短缺與國家擴大教育規模的矛盾，各國高等教育都經歷了程度不一的民營化變革，即政府逐步放松管制，將市場邏輯貫穿于大學改革的過程中，使大學呈現出新的態勢。目前，在大多數發達國家，高等教育的主體是私立大學；在亞洲國家，私立高等教育也占有30％～50％或者更高的比例。我國高等教育領域民營化的發展趨勢也在逐步顯現。近年來，我國高等教育領域民營化發展已逐步在制度層面得以涌現，它體現在少量公立高校的“轉制”實踐中。但總的來看，我國民辦高校占本專科在校生的比例僅為10％左右，推進公立高校“轉制”改革仍是一項艱巨的任務。

從治理主體看，“轉制”有利于改進和完善我國高校的宏觀治理結構。治理問題首先涉及治理主體的改善，以治理主體要求來審視我國的公立高等教育，單一政府主體的現象十分突出。盡管新中國成立以來我國高等教育管理體制經歷了從中央集權、中央與地方分權、擴大學校辦學自主權到形成中央與地方兩級管理、以省級統籌為主的曲折發展過程，但我國歷次高等教育治理主體的變革，更多的是改變中央與地方的管理權限。例如，20世紀90年代開始的高等教育管理體制的重大調整，中央部門所屬的360多所高校被轉由地方管理，但治理主體并沒有發生根本性的轉變，只是從政府的一個部門轉到另一個部門，仍屬于傳統的縱向的權力下放或橫向的權力轉移。政府要想賦予高校真正的辦學自主權，就必須以對治理主體的改造和重構作為必要通道，也就是說，政府對治理高校的職能必須進行再分解，在把一部分高校下放給地方政府治理的同時，也要把一部分高校通過“轉制”下放給社會其他組織或個人管理。

二、要明確公立高校“轉制”改革的重點和模式

首先，以明晰規范“轉制”高校的產權為重點。從經濟學角度來看，產權規范重在提高資源的配置效率，因此，效率優先是界定“轉制”學校產權關系的出發點。由于教育的公益性和政治性等特點，兼顧公平必不可少，體現在“轉制”學校的產權關系上，就是要做到任何產權的界定首先必須保證效率，重視學校產權的初始界定，以能夠調動投資方的積極性為前提，保證資產運作的效率最大化為原則，同時又要兼顧合作單位的利益、學校教職員工及受教育者的利益。從法學角度看，產權規范重在合法，為此應明確“轉制”學校的法律地位、產權組織形式和內部管理體制。此外，“轉制”學校的產權運行還應從公示、審批、評估、管理等環節進行明確規范，以保障投資者和經營者的權利，保障學校原來的行政人員和教職工的利益不受損害，確保國有資產不會在學校“轉制”過程中因資產低估等而發生流失。

其次，要選擇好高校“轉制”的模式。公立高校“轉制”的模式主要有以下幾種：第一種是全民營轉制模式。全民營轉制模式是由一家大的集團公司作為承接人，采取實物出售或股權出售等方式，通過資產轉移，使公立高校成為完全意義上的民辦高校。第二種是國有民營模式。國有民營模式是指學校的校園和基礎設施仍屬國家所有，但由個人、團體或者企事業單位來維持學校的日常投入并進行管理。第三種是國有與民營混合的股份制模式。國有與民營混合所有制方式是對學校的國有資產進行評估后，將其繼續存留在學校內部，在盤活現在存量資產的同時積極引進社會增量資金，并根據彼此間的比例大小決定股權結構，明確彼此間相應的權益，從而形成一個新的國有資產與民間資產合作的股份制民營辦學機制。公立高校可以根據自己的實際情況，選擇不同的模式進行轉制。

三、要穩步扎實推進公立高校“轉制”改革

公立高校“轉制”是在高等教育領域妥善處理政府、市場和學校三者關系的一種理性選擇。市場機制的引入固然可以改善作為公共部門的高等教育的效率，但效率并非高等教育辦學的唯一追求。基于高等教育的公益性，“轉制”作為民營化的一種制度層面的變革必然具有一定限度。為確保公立高校“轉制”目標的實現，維護高等教育的公益性和改革中的公平與公正，公立高校“轉制”必須科學劃定范圍，逐步加以推行，方能取得較好的成效。科學劃定“轉制”高校的范圍問題十分復雜，需要從我國高等教育體系中高校隸屬關系、辦學層次、類型以及效益等方面進行綜合考慮。針對我國規模龐大的不同層次和類型的公立高等教育體系，“轉制”必須有所側重。比如，對于研究型大學，暫不進行“轉制”；對于教學科研型大學和教學型本科高校，各省份可依據經濟與教育發展的不同情況，拿出3～5所高校進行“轉制”；對于高職院校和成人院校，基于它們對教育市場需求變化反映的高靈敏度，完全可以考慮對大部分學校進行整體“轉制”。每個省份可考慮拿出三分之一左右的高職院校進行“轉制”，并對絕大多數的成人高校進行“轉制”。這兩類“轉制”高校，尤其是成人高校系列，可以考慮轉成營利性高校。

（作者系河南省社會科學院副院長，研究員）

責編：博 雅