村級“一事一議”制度化安排與農村公共產品供給實踐的思考

[摘要] “一事一議”是農村稅費改革的一項配套措施，在具體實施中面臨“有事難議、一而不決、決而難行”等問題。要真正發揮 “一事一議”制度的作用，就必須提高干部群眾的民主法制意識，加強制度建設，堅持量力而行，做到規范操作。

[關鍵詞] 一事一議農村公益事業農村公共產品政策建議

一、農村“一事一議”是農村稅費改革的一項配套措施

最早實行農村“一事一議”是在20世紀90年代，真正得到農民認可并廣泛推廣是農村稅費改革之后。2000年，作為全國率先進行農村稅費改革試點的安徽省規定，在農村取消 “兩工”（即勞動積累工和義務工）后，村內興辦公益事業如農田水利基本建設、修建鄉村道路、植樹造林等，實行“一事一議”，由村民大會或村民代表大會討論研究。從此，“一事一議”作為農村公共產品供給的制度創新，正式進入操作層面。隨著農村稅費改革的全面推行，這一制度已在全國推開?！耙皇乱蛔h”實際上就是以鄉(鎮)或村為社區，讓社區全體成員對其公共需要，進行公共選擇，并為其選擇的公共消費的產品和勞務分擔生產成本的制度。它是從根本上治理農村各種形式的亂收費，保障農村公共產品的有效供給，保護和調動廣大農民的生產積極性，推進農村基層民主政治建設，保障廣大農民的合法權益而建立的一個行之有效的農村公共產品供給新體制，對于促進農村經濟的可持續發展，建設社會主義新農村，有著十分重要的現實意義和深遠歷史意義。

二、農村“一事一議”實行中遇到的問題

從全國各地的實踐來看，“一事一議”在具體實施中遇到了許多困難，使這一制度沒有真正發揮應有的作用。據對陜西省25個縣1000個農戶的調查，2005年“一事一議”籌資額人均僅1.4元，按人均籌資15元的上限匡算，真正開展了“一事一議”行政村的籌資比例，也就是10%左右。與2004年的人均1.6元相比，2005年人均籌資額下降了12.9%，絕大多數村沒有真正開展“一事一議”。

1.困境之一——“有事難議”

“一事一議”以行政村為單位組織實施的，村級公益事業能干多少，純粹是村一級全體農民自己的內部事務，加之不同村莊自然資源和經濟資源的稟賦不一，村情更是千差萬別，為了最大限度提高議事效率，上級政府只要作出原則性規定就可以了。然而各地在推行過程中，基于對控制農民負擔的考慮，制訂了從村內議事、申報審批、征繳管理、決算公布到審計監督的嚴格操作程序。具體到村內議事，又要經過項目的提議、論證、審議、實施等環節，要召開村民代表或村民大會會議，成立項目領導小組及其質量監管、材料、財務等小組，制定籌資籌勞方案、分戶負擔卡等，無論哪一個環節被忽視了，都可能半途而廢，前功盡棄。在一些地方，甚至連何時召開何種議事會、會議規模都有明確規定。通過這種繁冗而且每個環節近似一致性同意的操作，“一事一議”過程中的農民負擔固然是得到了控制，但議事效率如何，能有多少村級公益項目得以投建，就可想而知。特別是撤鄉并村后，一個村動輒方圓數十里、上千戶、數千人，即使召開村民代表會議，按每10戶～15戶一名代表計算，開會人數少也在百人之多，同時，不少村民對村內的事情也關心不夠，知道不多?！耙皇乱蛔h”廣泛存在的集中開會難、會場安排難、意見統一難、經費籌集難等諸多矛盾，更為緊張和突出，

2.困境之二——籌資資金有限，難辦大事

各地在實際操作中規定，“一事一議”籌資籌勞實行上限控制，即年人均籌資不得超過15元，籌勞不超過10個標準日。以資代勞、以勞代資、勞資減免等要經村民代表大會或全體村民大會討論通過。根據相關政策規定，“一事一議”只是籌集村內興辦集體和公益事業的部分資金，而其余資金來源既無明確規定，更無其它保障，“一事一議”實際上成了村級公益事業籌資的唯一渠道。以2000人的村子為例，“一事一議”能夠征收到的資金的上限，不過區區3萬元，這樣的上限應付小額的開支還可以，遇到鄉村道路硬化、興修水利等稍微大一點的開支，或者一年有幾項公益事業開支，就只有望事興嘆。

3.困境之三——“議而難行”

現階段，不要農民自己掏錢的事相對好議，而要農民掏錢出勞的事就比較難議，即便是議了也是議而不決、決而難行。據對陜西省25個縣的調查，有67%的農戶認為，一事一議議不起來，也議不成事；有22.6%的人認為只要給大家做好工作，籌資數額不大，真正為村民辦好事還是能議起來的；有10.4%的人認為無所謂。尤其是一些村民對待興辦公益事業的態度，往往采用實用主義、本位主義，凡是自己直接受益、眼前受益、靠近自家或在本組的事就同意，否則，就堅決反對，討論中很難形成統一的意見，特別是幾個村共用的道路、橋梁、涵閘等覆蓋范圍較廣的公共設施，就出現“眾人老子沒人抬”的局面。對一些非辦不可的公益事業，即使在召開的村民代表會議上大部分人討論通過了，但在實施過程中，當初沒有同意的人就遲遲不肯拿錢，形成“誰同意誰掏腰包”的情況，甚至有些原來開會討論時也舉手贊同的人也不按時間按要求交款，而是互相觀望，只要有一個農戶不交款，就會產生“羊群效應”，引發其他農戶拒交“一事一議”籌資款，有的人以對所議項目不清楚，本人也未同意為由而拒交款項，造成資金很難籌措到位，給公益事業實施帶來相當困難。同時，由于“一事一議”興辦公益事業屬村民自治性質，村委會對拒不履行承諾的村民缺少制約手段，依法起訴沒依據。所以，不少村對所議定的項目，即使村民大會或村民代表會議通過并簽字后，籌款仍存在極大難度，村委會對拒不交款的村民也沒有任何辦法處理。

4.困境之四——村干部不敢議事

按照制度經濟學的觀點，制度變遷的推動者，尤其是行動集團至關重要，離開了行動集團，制度變遷就不可能發生。這是因為，核心人物的帶頭作用對于成員努力具有相當的正面激勵，可以有效地降低集體行動的成本。因而，無論是過去的“三提五統”，還是今天的“一事一議”，村干部的作用可謂舉足輕重。特別是“一事一議”，由于不再具有強制性，作為組織者與實施者的村干部，更直接關系到該項政策執行的成敗。從各地“一事一議”籌資籌勞實施情況看，大家普遍存在一種十分現實的心態，村干部只是在農民頭頂上戴了一頂紙帽子而已，他們世世代代都處在熟人社會之中，集體的事能辦多少算多少，不可強求，要想辦事就得出勁費力甚至得罪人。于是，“有事不議”或干脆稱“無事可議”，也就成了村干部們理性的選擇。

三、改革農村公共產品供給體制，完善“一事一議”的政策建議

1.提高干部群眾民主法制意識，強化民主監督管理

要充分調動農民群眾的積極性、創造性，發揮人民群眾當家做主的主人翁精神，依法行使管理本村“公共事務”的民主權利。村干部要認真研究新形勢下農村的新情況、新問題，轉換工作思路，改進工作作風，轉變工作方法，真正從“催糧要款”的圈子中走出來，做到量力而行辦，為群眾辦實事、好事。引導教育群眾樹立長遠意識大局觀念，提高村民的議事能力和水平。村民代表要與農戶之間保持經常聯系，傾聽他們的意見和建議，確保其在村民代表會議上提出的意見，能代表廣大人民群眾的意見和心聲，并做到及時準確的將村民代表會議形成的決議反饋給農戶。要建立健全民主理財小組、村務公開監督小組等村民自治組織，定期開展活動，積極參與村務管理，維護民主權利，做到大家的事民主議，民主定，民主管。

2.堅持量力而行，規范操作

能否讓廣大農民群眾對“一事一議”感到滿意，在很大程度上取決于“一事一議”籌集的資金與勞務在使用環節的“到位”程度以及使用效果的最大化。為此，“一事一議”必須做到運作程序科學規范，量力而行決策，重點把好“四關”。即把好預算關。本著“有事籌資、無事不籌”的原則，每年年初村委會對群眾提出興辦的公益事項進行梳理，區別輕重緩急，通過民主評議表決確定當年必須要開展的項目，決不能不顧實際超出群眾承受能力搞所謂的“面子工程”、“政績工程”；對村民議定的項目，需要多少籌集多少，決不允許強行按上限籌集資金或勞務。對于急不可緩的集體公益事業，如確需借貸資金，要首先考慮本村是否具有還貸能力，對有還貸能力的，借貸資金必須嚴格控制在村級經濟可以承受范圍之內，并通過召開村民會議或村民代表會議討論決定，制定還貸期限和標準。沒有還貸能力的，一律禁止舉債。對盲目舉債興辦項目搞建設或超載實際建新村，而導致增加不良債務的，誰經手誰承擔還貸責任，決不能將債務轉嫁到農民頭上。

其次是把好程序關?！耙皇乱蛔h”籌資方案經三分之二以上村民或村民代表會議討論通過后，報鎮政府審核，經縣(市、區)農民負擔監督管理部門批準后實施。經審批后的籌資籌勞工程建設實行議標或招標，工程完工后進行決算和審計。村民主理財小組要對資金使用進行監督審核，不符合財務規定的不予報賬；資金使用情況要張榜公布，接受群眾監督，不按照程序報批的籌資方案農民有權拒交。

第三是把好監督關。農民負擔監督管理部門要嚴格按照政策、法律、法規規定，切實加強對“一事一議”籌資籌勞的監督管理。重點抓住以下幾個環節：一是事前項目審查把關。主要審查議事范圍是否合理、議事程序是否合法，呈報資料是否真實、分攤對象和辦法是否適當合理、減免措施和對象是否落實、標準是否超限等。對違反規定加重農民負擔的項目必須制止和糾正。二是事中資金使用監督。要按照村財鄉管的規定要求，對村級“一事一議”項目所籌集的資金建立嚴格的財務管理制度，實行專戶儲存，專賬核算，?？顚Ｓ?，對村民委員會報賬票據進行嚴格審核。凡不符合專項資金支出項目的票據一律不準接收報銷。對籌集資金轉移用途的，必須堅決進行糾正。三是事后決算專項審計。要對經審批的“一事一議”籌資籌勞決算情況逐村進行專項審計檢查，對群眾意見較大、反映較強烈的，應及時組織專門力量進行重點審計，對確有問題的要進行責任追究。

第四是把好公開關。凡是通過“一事一議”籌資的，其目的、意義、用途要通過村務公開欄或他其他形式向群眾解釋清楚，讓大多數群眾參與討論決策，充分體現自覺自愿原則；籌集的資金，要規范運作，做到賬目清楚，支出有據，并及時向群眾公布所有支出情況，讓群眾明白錢籌得應該，繳得合理，用得其所。

3.強化制度建設，完善相關政策法規

按照《村民委員會組織法》要求，規范和完善“一事一議”的相關政策法規，做到“一事一議”有法可依，確保“一事一議”規范運作。對擅自挪用、平調、擠占村辦公益事業“一事一議”款項的要嚴肅查處，屬私人貪污、挪用的要追究刑事責任；對村民大會或村民代表大會表決同意并簽字后，不按時繳納款項的，按違反合同論處，申請鄉鎮農業承包合同糾紛仲裁委員會依法仲裁，也可依法起訴。

4.積極引導民間資本參與農村公益事業建設

積極營造有利于民間資本參與農村公益事業建設的良好環境，鼓勵個人出資參與公共品供給，充分利用市場的力量來增加農村地區的公共物品提供，緩解鄉村公共品供求矛盾。對那些具有排他性消費的準公共品，可按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵企業和個人投資辦公益事業，逐步減少農民“一事一議”籌資額?！耙皇乱蛔h”主要著眼于農村公共衛生，農村健康、醫療、養老活動等切合農民眼前和切身福利的事業的籌集，長期使其成為農民民主決策、民主管理、民主監督充分發揮人民群眾當家做主的主人翁精神，依法行使管理本村“公共事務”的民主權利的制度。 只有這樣才能真正調動農民群眾的積極性，讓農民真正實現稅費“零負擔”，使“一事一議”制度真正發揮功能。

5.深化農村公共產品供給體制改革

長期以來，我國采取先工業后農業、先城市后農村，農業支持工業、農村支持城市的二元制度模式，讓本就處于弱勢的農業，本就不發達的農村為工業、城市的發展做出了巨大貢獻，致使農村經濟社會發展滯后。取消農業“兩稅”之后，縣鄉財政困難更加嚴重，農村公益事業無錢興辦。在我們的工業產值不斷增加，競爭力日益提高，城市的發展日新月異的今天，是工業反哺農業，城市反哺農村的時候了;而且同城市一樣公共產品的供給理應由國家提供。因此，國家財政分配制度要真正體現把財政增長部分主要用于農村教育、文化、科技以及其他基礎設施的宗旨，逐步減少農民自己出資出勞興辦農村公益事業比例、直至取消，尤其是興辦跨村(自然村)的水利、公路、電網等較大型工程應由政府出資。

參考文獻:

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