非財(cái)政性公用設(shè)施有償使用的法律規(guī)制

今日中國，民眾享受基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)壁壘日益高筑，在市場導(dǎo)向下基礎(chǔ)設(shè)施非財(cái)政投資水平的城鄉(xiāng)差別、東西部地區(qū)差異，至使基礎(chǔ)設(shè)施的絕對數(shù)增長與基礎(chǔ)服務(wù)的水平無法在國民發(fā)展權(quán)平等的前提下實(shí)現(xiàn)正比例關(guān)系。在法律上探討有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的符合最大多數(shù)人的最大利益的發(fā)展模式，就有特殊的時(shí)代意義。

一、財(cái)政與非財(cái)政營建公用設(shè)施的界限

一般認(rèn)為，人們利用公用實(shí)施過程中的“有償性”，主要不體現(xiàn)在公用設(shè)施的名義所有人(國家)與不特定公眾用益人間的，隨機(jī)的民事交易關(guān)系(即路橋使用與使用費(fèi)的收取)中，甚至有人認(rèn)為公用設(shè)施法律關(guān)系必須排除私法規(guī)則的適用，而體現(xiàn)在社會公眾的納稅義務(wù)、對政府的公共事業(yè)委托及由此形成的公共福利體制中。 但是，實(shí)際上無論是發(fā)展中國家，還是發(fā)達(dá)國家，人們對生存條件的提高要求，都或多或少超出了人們正常納稅形成的國家財(cái)政的支付能力，而超量公用設(shè)施建設(shè)與維持所形成的“赤字”只能由財(cái)政以外的渠道加以彌補(bǔ)。 我國在實(shí)踐中主要采取的方式有：國有獨(dú)資公司直接貸款或利用國家貸款完成投資(貸款方式又分為發(fā)行國債，向本國商業(yè)銀行、外國金融機(jī)構(gòu)及政府貸款等)；私人公司為主體融、投資(主要指國家授權(quán)私人項(xiàng)目公司自行籌資建設(shè)公用設(shè)施，建成后在約定期限內(nèi)享有以收費(fèi)權(quán)為主要內(nèi)容的公用設(shè)施經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)，承擔(dān)向公眾開放公用設(shè)施、維持公用設(shè)施物適用性為主要內(nèi)容的義務(wù)，即通常所說的BOT方式)。無論投資主體是誰，都是將私人資本(即便是國債資金也是對閑散民間游資的集中)引向公用設(shè)施投資領(lǐng)域，而私人資本進(jìn)入的動(dòng)機(jī)只能是取得利潤，這就必然形成對公眾使用人不同于稅收的經(jīng)營性收費(fèi)。公用性由無償(相對而言)走向了有償，傳統(tǒng)稅收福利機(jī)制讓位于民事交易關(guān)系。

財(cái)政與非財(cái)政營建公用設(shè)施間存在明顯界限，它歸根到底體現(xiàn)了一個(gè)公民因納稅而無償用益公用設(shè)施的憲法性權(quán)利，與因交費(fèi)而有償使用公用設(shè)施的民事權(quán)利性質(zhì)的區(qū)別，因此歷來為各國法律所重視。

二、非財(cái)政支持公用設(shè)施對公眾使用構(gòu)成的“經(jīng)濟(jì)壁壘”

1.被“放大”的財(cái)政困難說與被縱容的市場模式

80年代中期以來，中國路橋等公用設(shè)施借市場化的融資、經(jīng)營方式極大提高了建設(shè)速度，但其中隱含的某些“放大”的財(cái)政困難說，縱容過度市場化取向的弊端則是值得注意的：

(1)市場化公用設(shè)施建設(shè)全面壓倒財(cái)政投資公用設(shè)施建設(shè)。一些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模逐年遞增，但仔細(xì)分析會發(fā)現(xiàn)，動(dòng)輒上百億的投資規(guī)模中政府財(cái)政所占比例不足10%，且逐年下降。

(2)肆意擴(kuò)大公用設(shè)施的收費(fèi)范圍、延長收費(fèi)期限、提高收費(fèi)幅度。一些城市將財(cái)政投資公用設(shè)施、無須投資建設(shè)的自然公用設(shè)施（如自然景區(qū)）搭收費(fèi)公用設(shè)施之便車“順勢”也收起費(fèi)來，例如重慶市納入收費(fèi)基數(shù)的“重慶嘉陵江大橋”是上世紀(jì)60年代靠政府財(cái)政投資，前蘇聯(lián)援助技術(shù)興建，但在80年代后也開始收費(fèi)了。

2.問題在基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)年票制改革中的“潛移默化”

針對上述弊害，國務(wù)院于2002年4月15日率先對問題較為突出的交通領(lǐng)域發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于治理向機(jī)動(dòng)車輛亂收費(fèi)和整頓道路站點(diǎn)有關(guān)問題的通知》(國發(fā)辦[2002]31號)，以下簡稱《通知》，重申了在《公路法》與《城市道路管理?xiàng)l例》中財(cái)政投資興建的公路與橋梁、隧道與市場化方式興建的同類設(shè)施在收費(fèi)問題上的界限，并明確規(guī)定：不屬于利用國內(nèi)外貨款或集資建設(shè)的路、橋、隧上設(shè)立的收費(fèi)點(diǎn)；或?qū)⑸鲜鼋煌ㄔO(shè)施與收費(fèi)路橋捆綁，增設(shè)收費(fèi)點(diǎn)；或雖屬收費(fèi)路、橋、隧但已還清貸款與集資款、經(jīng)營期滿仍然繼續(xù)收費(fèi)者，均應(yīng)取消。通知同時(shí)禁止將還貸公路與其他產(chǎn)業(yè)類公司捆綁上市，對保留的收費(fèi)站，應(yīng)一律在2002年12月底前重新申辦審批手續(xù)。但是，這樣的規(guī)定很可能被基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)年票制改革有效的繞過了。例如近年來，廣州、濟(jì)南、重慶等一些城市先后出臺了城市交通設(shè)施收費(fèi)中的“一車一年一票制”（簡稱年票制），取消了各段交通設(shè)施分屬不同“業(yè)主”而分段設(shè)置的眾多收費(fèi)站，這著實(shí)提高了效率、方便了出行，但所掩蓋的“代價(jià)”卻不容忽視:

(1)財(cái)政與非財(cái)政公用設(shè)施界限被進(jìn)一步混淆。今天的路橋收費(fèi)年票制是在對既往收費(fèi)點(diǎn)照單全收，缺乏對收費(fèi)本身“合不合理，合不合法”的最重要的判斷基礎(chǔ)上的變化，它充其量是計(jì)量計(jì)價(jià)體制、管理公司間利益分配方法等技術(shù)手段的變革，不是什么體制改革，更談不上觀念變革。例如重慶市的有關(guān)聽證會上，主城七橋中靠政府財(cái)政投資建設(shè)的橋梁的管理公司－－重慶公用路橋有限公司完全回避人們爭論已久的路橋收費(fèi)的合法性問題，僅僅關(guān)心自己即得收費(fèi)額度在將來能折算成多大的收益權(quán)份額。由于不再借助收費(fèi)點(diǎn)的收費(fèi)方式，年票制就回避了《通知》中關(guān)于在2002年12月前對所保留收費(fèi)點(diǎn)的重新審查的規(guī)定，這也許就是為什么年票制在重慶多年來限于空談，而《通知》頒布(2002年4月20日)不久(從日程的2002年5月到正式實(shí)施的7月1日，不足2個(gè)月)即快速上馬的原因，其間借年票制變相回避整頓，保留財(cái)政性公用設(shè)施的不合理收費(fèi)的嫌疑不容忽視。

(2)強(qiáng)制交納，缺乏區(qū)分。以重慶市為例，購買年票是車輛通過年審、取得上路資格的前提。而不同的車輛上路頻率、經(jīng)常運(yùn)行的路線也是不同的。年票制難以充分現(xiàn)車輛使用程度的社會自主性與差異性，這種為了保障收費(fèi)者利益而忽略使用人差異，取高補(bǔ)低的收費(fèi)方法又是否違反了交易中無歧視、無強(qiáng)制的原則呢。也許這些都是為了體現(xiàn)某種社會效率而對絕對公平的必要犧牲，但犧牲必須是合理的。正如保險(xiǎn)制度中，通過“精算”制度精細(xì)劃分風(fēng)險(xiǎn)等級，確定不同費(fèi)率，盡可能限制了對個(gè)體差異的忽視。而各地年票制顯然還未引入費(fèi)率精算制度。

三、非財(cái)政支持公用設(shè)施有償使用體制的法律規(guī)制

1.必須堅(jiān)持對兩種公用設(shè)施的區(qū)分原則

(1)明確規(guī)定《公路法》及《條例》中對收費(fèi)設(shè)施的界定適用于年票制改革本身，各種非依貸款，融資建設(shè)的路橋設(shè)施，即始有收費(fèi)慣例，在年票制中也應(yīng)當(dāng)由收費(fèi)基數(shù)中去除。對此，《通知》的檢查范圍太小，應(yīng)將對“收費(fèi)點(diǎn)”的二次審批這種形式意義上的檢查擴(kuò)充為對實(shí)際收費(fèi)行為再次審批的實(shí)質(zhì)檢查。

(2)對各上市路橋公司進(jìn)行資產(chǎn)分解與重整。只有以公司貸款，增資擴(kuò)股(資本公積)修建的公用設(shè)施才是真正可以“經(jīng)營”的公司資產(chǎn)。財(cái)政性公用設(shè)施實(shí)際是政府代表全民向公司托管的財(cái)產(chǎn)，經(jīng)費(fèi)應(yīng)由政府財(cái)政分擔(dān)，這部分財(cái)產(chǎn)既不能成為收費(fèi)的依據(jù)，更不能成為公司股東權(quán)的對象，承擔(dān)為公司股東分紅的營利任務(wù)。對兩種公用設(shè)施的管理、經(jīng)營收支必須由公司分帳進(jìn)行，甚至應(yīng)象保險(xiǎn)業(yè)那樣分業(yè)經(jīng)營。

2.規(guī)范收費(fèi)用途與流程

國有路橋公司而言，收費(fèi)的目的應(yīng)僅限于償還貸款或其它融、保養(yǎng)路橋的必須開支，不得作為福利開支，至于此類公司已上市，特別是有私人股東時(shí)，如何形成股東紅利的問題，筆者認(rèn)為，各股東僅僅針對投資入股，以投資修建公用設(shè)施擁有一定期限的營利權(quán)、分紅權(quán)，而對入股以前已經(jīng)依貸款建成的設(shè)施無營利權(quán)。至于是否允許以路橋收費(fèi)支持新路橋建設(shè)，筆者認(rèn)為，雖然我國交通部1996年發(fā)布的《公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》中規(guī)定：公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入可用于公路投資項(xiàng)目，這意味著經(jīng)營權(quán)中包含了為再投資的收費(fèi)權(quán)份額，但應(yīng)當(dāng)注意，這種收費(fèi)實(shí)際是公路使用人作為自公路的直接受益者而承擔(dān)的，相對一般公眾的對公路建設(shè)盡更多義務(wù)的，由路橋公司代征的特種稅收，與路橋收費(fèi)的性質(zhì)有本質(zhì)區(qū)別，應(yīng)與一般收費(fèi)分帳設(shè)立。用這些收費(fèi)修建的公用設(shè)施仍是財(cái)政公用設(shè)施，不是收費(fèi)公用設(shè)施。

3.稅收財(cái)政與福利制恢復(fù)與政府職責(zé)的嚴(yán)守

(1)政府職能應(yīng)首先體現(xiàn)在直接服務(wù)于公眾的福利事業(yè)，政府本身之工作條件次之，而政府營利事業(yè)就更應(yīng)次之。財(cái)政能力應(yīng)優(yōu)先支持路橋等公用設(shè)施建設(shè)，絕不能借市場機(jī)制的補(bǔ)充機(jī)能介入而有意懈怠自身職責(zé)，本末倒置，甚至帶頭逐利。

(2)市場化機(jī)制引入及收費(fèi)水平以公用設(shè)施建造當(dāng)時(shí)財(cái)政水平與公用設(shè)施建設(shè)實(shí)際需要間的差距確定的，但在公用設(shè)施經(jīng)營期間，一國經(jīng)濟(jì)水平與稅收財(cái)政能力往往也是與時(shí)俱進(jìn)的(也不排除暫時(shí)性滑坡)，公眾享有關(guān)于公用設(shè)施用益方面的福利也應(yīng)相應(yīng)同比增加，因市場化因素介入而在某些公用設(shè)施領(lǐng)域退出的福利機(jī)制也應(yīng)重新介入，逐步替代公用設(shè)施用益關(guān)系中使用人與經(jīng)營間以使用—用費(fèi)為基礎(chǔ)的民事法律關(guān)系，在經(jīng)營期限內(nèi)，公用設(shè)施對社會公眾的收費(fèi)水平應(yīng)當(dāng)逐年降低，而由此形成的與經(jīng)營者還貸及預(yù)期利潤的差額應(yīng)由國家財(cái)政以逐年遞增的方式補(bǔ)貼。

參考文獻(xiàn)：

[1]王名揚(yáng):法國行政法[M].中國政法大學(xué)出版社:1988，302-303

[2][美]史普博:經(jīng)濟(jì)學(xué)中的著名寓言：市場失靈的神話[M].余暉等譯.上海人民出版社:2004，44

本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。