推進“城中村”改造若干探索

摘要：隨著我國經濟的快速發展，“城中村”已經成為政府、學術界、媒體共同關注的問題。以黃岡市為例分析了“城中村”的形成原因及存在的問題，對黃岡市“城中村”改造提出了政府調控與市場科學規劃、合理布局、統一建設，處理好集體土地關系，加強城市社區建設相結合等建議及對策。

關鍵詞：黃岡市；“城中村”；城市化

中圖分類號：Ｆ061．5 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2007）12－0161－02

一、“城中村”：推進城市化發展中出現的現象

隨著經濟發展、經濟全球化的到來、“城市經濟、城市化”是當今社會各級政府領導所關注的重要內容之一。至2005年底，黃岡城區人口達到27萬人，城區規模已達29平方公里，城市化率達36．5％；城市道路“8縱10橫4出口”的網絡格局已形成，城市道路總長由53公里增加到80公里，城區公共綠地面積達到94．2萬平方米，建成區綠化覆蓋率達到33．5％。同時，規劃部門有力配合了土地資本運營工作，促進了房地產業的迅速發展，為人民群眾創造了良好的生活和工作環境，為全市創建和諧黃岡，加快城市化進程起到了積極推動作用。在黃岡市城市化快速推進中，“城中村”的現象也越來越嚴重。

所謂“城中村”是指在改革開放以來，一些經濟發達地區和城市，由于疾風暴雨式的城市建設和快速城市化，導致城市用地的急劇膨脹，把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入城市用地的范圍，大部分耕地的性質由勞動群眾集體所有轉化為國家公有，而在征地過程中返還給鄉村的用地、自留山、丘等則維持以前的集體所有制性質不變，在這些用地上以居住功能為主所形成的社區則被稱為“城中村”。

近幾年來，隨著黃岡市城市化建設進程的加快發展，城區范圍不斷擴大，原先城區周邊的村落，現在區域位置上已成為城區的組成部分，成為一道城市建設發展中的特殊景觀——“城市里的村莊”。“城中村”在行政上已是城市的范疇，屬于街道管理，但“城中村”仍然實行農村集體所有制和農村管理體制。“城中村”農民的土地大部分已經被國家所征用，不再從事農業耕作，其經濟來源主要依靠第二三產業及土地收益，生活方式也發生了根本的變化，已不再是傳統意義上的農民。

二、“城中村”存在的問題

“城中村”是城市化進程中、發展中出現的現象，也給城市發展提供了寶貴的空間，但是，“城中村”也存在著諸多的問題。這些問題主要表現在以下幾個方面：

（一）土地利用粗放，土地資產流失

由于“城中村”缺乏統一的規劃和管理，造成土地利用率和產出率低下，房屋建筑占地面積大，建筑風格與城市規劃不夠銜接，且往往含有院落和小塊菜地、豬圈等，房屋容積率低，土地利用十分粗放。同時，“城中村”的土地區位條件相對優越，土地的產權又屬于村集體所有，這樣，優越的區位條件和相對于城市低廉的土地價格，使“城中村”中不規范的房地產二級市場特別活躍，導致由于規劃和基礎設施改善而使土地升值的部分國有土地資產的流失。

（二）管理體制不順，管理難度較大

“城中村”周圍已經被城市社區所包圍，而“城中村”是一種特殊類型的社區，它既像城市又像農村，既不是城市又不是農村。從管理體制上考察，城市社區的管理體制與農村社區的管理體制有較大的區別，它們在“城中村”形成矛盾和沖突，有時又會出現管理上的“真空”，“城中村”的性質使城市管理部門管不到，街道、村、鎮管理又缺少力度。這樣，村集體組織和村民受利益的驅動，亂搭亂建成風，違法違章用地十分普遍，住宅用地嚴重超標。

（三）人口構成多元，社會治安堪憂

“城中村”的人口構成十分復雜，并不是以前所認為的城鄉二元結構。據調查，“城中村”的人口主要由以下幾個方面構成：首先是當地的原有“村民”（部分村民的戶籍實際上已經成為市民），其次是租用“城中村”村民住宅的城區市民，第三是來自外地，職業構成十分復雜的外來人口。特別應當指出的是，由于租金低廉，“城中村”容易吸引外來人口，出租房中聚居了大量缺乏有效管理且職業構成和宗教信仰十分復雜的人員，因此可能成為滋生“黃賭毒”的溫床和違法事件發生的策源地，這種狀況的存在制約著城市的健康發展。

（四）公共設施缺乏，環境問題嚴重

“城中村”的基礎設施是與原來低密度的建筑和低密度的人口相適應的，現在由于部分市民和大量外來人口的入住，小企業的開辦，使給水、排水、道路、交通、電力、郵電通訊等基礎設施嚴重不足，超負荷運轉，導致污水橫溢，空氣質量下降。缺乏統一規劃的凌亂建筑，形成不了統一連續的街景立面，視覺環境很差，不僅影響城市的美觀，也阻礙城市化進程，制約城市發展，已成為困擾城市發展的“痼疾”。

（五）村民素質較低，就業問題嚴峻

由于“城中村”村民和外來人口素質普遍不高，加上以出租等手段獲取收益比較容易，“城中村”村民普遍存在游手好閑、不思進取等現象，并缺乏在文化和專業知識技能上進一步提高的能力。另外，“城中村”這種獨特的存在和發展模式使城市居民難以理解村民，而村民本身也缺乏獲取政治權利和社會公正的追求，影響村民的發展和整個社會文化素質的提高。同時，由于土地的征用，“城中村”村民的可耕地大量減少，而村落內的村民由于歷史原因，普遍文化素質不高。但由于有高額房租收入，生活水平富裕，在就業過程中，造成村民高不成低不就，游手好閑，無所事事。村民素質的低下及其安于現狀的性格，使他們的就業問題相當嚴重，即便是征地時安排了一些就業機會，但很容易下崗，就業問題的嚴重還會引發社會危機。

近些年，黃岡市的“城中村”改造進展緩慢，隨著城市化進程的加快，“城中村”帶來的負面影響越來越突出。由于城市建設牽動“城中村”土地升值，致使“征地難、規劃難、拆遷安置難”不斷加劇。同時，由于臟、亂、差問題和對土地資源的粗放利用問題十分突出，形成大量的違法占地、違章建設，則嚴重破壞了城市土地市場秩序。所以，改造“城中村”，是實現農村城市化，推進城市現代化的需要，是社會發展的要求，勢在必行。

三、解決“城中村”問題的建議和對策

“城中村”是城市發展到一定階段的特殊現象，改造“城中村”是黃岡市城市化進程中必須破解的一道難題。“城中村”改造是一個涉及戶籍制度、土地利用制度、集體資產處理、村民自建住宅政策、投融資體制等多方面的復雜系統工程，改造的任務重，經濟利益復雜，所需資金數額巨大。省內外一些大中城市在“城中村”改造中，已經探索積累一些成功經驗，如珠海市對“城中村”進行拆除并安置舊村民，輔之以一些配套措施，吸引房地產公司參與舊村改造；廣州市的“城中村”將在最近完成改制，都市農民將成為公司股東，“城中村”撤銷村委會，組成股份公司，按《公司法》經營原來集體企業與物業；深圳市試點改造“城中村”，按每鎮一村的辦法試點。試點村確定發展方向和策略，劃定不準發展區、控制發展區及非建設用地的界限，規定各類用地的使用要求。借鑒省內外“城中村”改造的經驗，針對黃岡市的實際情況，在推進“城中村”改造中，需做好以下幾方面的工作。

（一）“城中村”改造，必須遵循科學規劃、合理布局、統一建設的原則

規劃要與城市化水平相適應，高起點、高標準地完善市政公用設施，完善環境規劃和空間設計。充分兼顧經濟功能和其他社會服務功能的協調，營造高質量的生活環境，避免低水平重復建設。建筑設計要有民俗特色，有品味，成為城市的一道亮麗風景線。

（二）“城中村”改造，政府必須加強領導，各部門必須統一思想、密切配合

必須以“三個代表”重要思想為指導，大膽解放思想，不斷更新觀念。各個“城中村”的狀況不同，干部群眾的思想水平、物質基礎不一樣，解放思想、更新觀念的任務各有側重。必須以改革的思路正確處理國家、集體和個人利益關系。“城中村”改造是事關社會穩定、經濟發展的大事，必須加強領導、精心組織、穩妥推進。

此外，“城中村”改造還必須調動村民參與改造的積極性。“城中村”改造，觸及到群眾的既得利益。要從實際出發，在不損害國家利益、集體利益的前提下，給群眾一些政策性的補償和一定的資金扶持，使群眾得到實實在在的好處。在正確制定和運用政策的同時，充分發揮“城中村”黨組織、群眾自治組織、股份經濟組織的作用，用干部、黨員的模范行動，調動群眾參與“城中村”改造的積極性。

（三）“城中村”改造，必須與加強城市社區建設相結合

撤村建居后，農民變成了居民，成為城市社區的一員，要針對農民變成市民這類人群的特點，最大限度地發揮社區管理和服務的功能。通過大力開展社區文化、社區教育、社區服務等工作，從思想觀念、行為方式、社區管理方面徹底把“城中村”居民的傳統農村生活方式轉變為現代化城市生活方式，使“城中村”居民徹底告別舊有的生活方式，走進現代城市文明社區，成為真正的城市人。

（四）“城中村”改造，必須處理好集體土地的關系，并對集體資產進行改制

撤村建居后，農村集體土地原則上應依法征用，轉為國有。轉為國有后的土地所有權歸國家，在國家未實施城市建設前，可區別不同情況進行處理。政府對此必須出臺具體的實施辦法。

農村集體資產去留和經營中涉及到村民切身利益的大事，建議通過稅費政策和土地升值收益的調節使集體資產實現普遍增值，再將村的集體資產組建為社會化股份公司。在改制工作中，還要正確處理國家、集體和個人的關系，在留足必要的集體公共積累外，按人口、勞動年限將股份盡可能量化到個人，從而壯大和優化原有的集體資產，解決“城中村”農民轉為城市居民的后顧之憂。

（五）“城中村”改造，必須實行政府調控與市場運作相結合的手段

“城中村”改造是推進城市化的大事，也是城市化進程中的一件難事。這其中既有做群眾思想工作的難度，又有實行政策補償的難度，還有成本投入的難度。因此，只有把政府調控與市場運作相結合，才能解開這一難題。如資金的運作，單靠某一方面的投入是不夠的，必須多元化融資，除可采取群眾集資一部分，銀行貸款一部分，政府補助一部分外，要用優惠政策激起投資者的投資興趣，以此吸收大量的民間資本。通過市場運作，收到好的經濟效益。

[責任編輯柯黎]