從沭陽縣鄉鎮公推競選看鄉鎮競爭性選舉

摘 要：十七大提出了要發展基層民主，而農村的基層民主建設也是非常重要的。在2007年7月份，南京師范大學組織暑期社會實踐，我們小分隊去了蘇北沭陽縣，調研關于農村鄉鎮競選的問題。本文主要對沭陽縣的民主競選進行簡述，并對鄉鎮競爭性選舉展開論述。

關鍵詞：基層民主 鄉鎮競爭性選舉 沭陽縣 公推競選

十七大提出：“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權益”。［１］人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事物和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑。基層民主必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程推進，進一步凸顯了基層

民主的重要性，而農村的基層民主就尤為重要。

一、鄉鎮競爭性選舉的方式、方法

農村的民主建設在推行鄉鎮競選制度方面是一個漸進的過程，受到政治、經濟、社會發展的多重制約。我國各地農村的經濟政治發展很不平衡，鄉鎮競選發展的水平在各地必然有差異。蘇北沭陽縣的鄉鎮競選在江蘇省內較為突出，所以現對沭陽縣鄉鎮選舉進行簡要分析。

（一）沭陽的鄉鎮競選的概況

沭陽縣鄉鎮競選開始于2003年8月，通過差額競選的方式在沭城、李恒、潼陽、賢官、桑墟、章集、東小店等鄉鎮進行選舉產生了鄉鎮長。2004年2月2日，沭陽縣的十字、湯澗等13個鄉鎮，采用差額競選的方式選出鄉鎮黨委書記。2004年2月16日，沭陽縣又一次通過公推競選產生了錢集、官墩等13個鄉鎮的鄉鎮長。從2003年8月至今沭陽在大多數鄉鎮都采取過公推競選這種形式產生黨委書記或鄉鎮長，基本上是只要有空缺就采取這種方式產生黨委書記或鄉鎮長。［２］

從選舉程序來看，鄉鎮黨委書記的競選與鄉鎮長的選舉程序基本上是一樣的，整個選舉過程經過四道程序：一是通過公開推薦和個人自薦產生候選人人選。縣委常委會根據公開推薦和組織考察情況，按照一定的比例確定每個職位候選人初步人選，并進行公示；二是組織候選人初步人選到競職鄉鎮進行駐點調研，有關領導和專家對各人的調研報告進行評審；三是通過演說答辯和民意測驗確定正式候選人，按得分高低確定兩名正式候選人提名人選，提交會議依法選舉；四是差額直接選舉，如果是競選黨委書記則召開鄉鎮黨員代表大會，進行差額選舉，當場公布選舉結果，經差額競選產生的鄉鎮黨委書記，經縣委審批后任職。如果是競選鄉鎮長，則由鄉鎮人大主席團主持召開人大代表會議，按照選舉法等有關法律規定，差額選舉產生鄉鎮長，當場公布選舉結果。

從沭陽縣的鄉鎮競選來看基本上屬于“公推競選的”的選舉方式，是鄉鎮競爭性選舉的重要方式之一，從全國范圍來看，鄉鎮競選的方式還有以下幾種：

（二）目前我國鄉鎮競爭性選舉的基本類型

所謂鄉鎮競爭性選舉，簡稱鄉鎮競選，即在自薦、推薦、舉薦和資格審查的基礎上，縣委進行審核，篩選出候選人，然后采取公開競爭的方式，產生鄉鎮黨政負責人候選人，再分別由鄉鎮全體黨員和有選舉權的鄉鎮選民直接選舉鄉鎮黨組織負責人和政權機關組成人員，最后將選舉結果提交縣（市、區）委或縣（市、區）人大投票確認的方法。

目前，我國許多地區對完善鄉鎮選舉制度進行了大膽探索，出現了許多選舉的形式。歸結起來，主要有以下四種類型：

1.直接選舉制。四川省遂寧市中區政府于1998年12月在步云鄉進行了直接選舉鄉長。具體做法是：市中區區委發文公布選舉章程，由步云鄉選民聯合推薦候選人，然后召開選區聯合會議，確定候選人。再由每一位候選人發表施政演說，進行投票表決，選出正式候選人。最后正式選舉，全鄉村民均可參加，選出鄉長。

2.公開選舉制。1998年5月四川省市中區進行公選黨委書記和公選鎮長。報名者先進行資格審查，審核過關后參加包括公共知識，專業知識和綜合能力的筆試，然后參加面試。面試結果產生正式候選人。考生答辯完后，進行投票選出正式候選人。再由人大進行差額選舉，各選出黨委書記和鎮長。

3.兩票制。深圳龍崗區選擇大鵬鎮為試點，于1999年初將全鎮黨政機關、鎮屬企事業單位和村委會劃分為不同的推選區域，由選民直接推選產生了鎮長初步候選人。由獲得推選票最多且符合條件的5名初步候選人參加競選演講，并進行民意測驗。以測評結果決定組織推薦的大鵬鎮鎮長正式候選人，然后交鎮人大進行投票選舉。

二、鄉鎮競爭性選舉的必要性

從沭陽縣調研的結果發現，競爭性選舉的開展是有一定原因的。（1）由于腐敗和低效運行，鄉鎮政權失去了群眾的支持和信任；（2）由于動員資源的迫切需要，舊的干部任命方式產生的鄉鎮干部在能力、積極性方面都不能達到要求。［３］因此，在干部選拔制度上對競爭性選舉的要求就愈加強烈。

在經濟快速增長、社會日益多元化的過程中，把競爭性選舉納入深化鄉鎮體制改革的必要性表現在以下幾個方面：

首先，實行競爭性選舉是調整農村正在變化的社會關系的手段之一。隨著社會利益的多元化，如何為各利益提供一個博弈的平臺是實現社會關系協調的重要保障。通過選舉有利于各種利益公開地表達，保障公眾的基本權利，約束精英行為，為建立一種現代意義的制衡關系提供制度性支持。通過選舉產生的官員對本地事務更加關心，這在一定程度上可以平衡過于強大的垂直控制關系。只有實現這一步，才能真正有利于促進鄉鎮長們真正從群眾利益出發來發展農村經濟，實現農村社會的全面進步。

其次，實行競爭性選舉是落實公民基本政治權利的必需方式。只有讓公民對候選人有真正的選擇權，才能實現主權在民的基本政治原則。而主權在民是現代政治合法性的基本來源。同時，選舉也是基層民主不可分割的組成要素，提高選舉的競爭性有利于加強民主質量。只有這樣才能真正在增進人民的民主權益方面所進步，讓農村公民有更多切實的參政渠道，能制度化地表達和維護他們的切身利益，并從根本制度上大大緩和農村的社會矛盾，降低基層干群的緊張程度，從而有利于農村社會的政治穩定。［４］

再次，實行競爭性選舉是提高鄉鎮治理能力的必要措施。要治理中國這樣一個人口和幅員大國，必須提高整個國家的治理水平。這不僅要保持國家的能力，還要加強地方的自治能力。鄉鎮選舉就是推動分權的一種正式制度設計。只有這樣才能從根本上改變鄉鎮政權的權利配置方式，改變鄉鎮主要干部的授權方向，才可以從制度上保證鄉鎮干部履行人民公仆的職責，增強為人民服務的意識。

三、鄉鎮競選中體現的基層民主建設問題

雖然競選鄉鎮黨委書記和鄉鎮長的選舉改革，進展重大，成效顯著。然而伴隨實踐的進一步深入，一些問題也浮出水面。這些問題如不能及時解決，勢必影響這一改革的進程。

（一）干部群眾思想認識的錯位

首先，部分領導的認識存在偏差。認為現在搞鄉鎮競選，還是停留在“上級要求搞，我們就積極配合、盡力搞好”的層面上，還沒有能把這項工作與提高黨的執政能力、構建社會主義和諧社會有機聯系起來，沒有和構建民主開放的基層黨組織領導的選拔任用機制結合起來。其次，是一些基層黨員群眾存在著認識誤區，他們把鄉鎮競選簡單等同于黨內職務就是要完全按黨員意志行事，要不要上級黨的領導關系不大，還有的認為，在發揚民主上不應有底線，越民主越好，不應在鄉鎮競選中設置條條框框來加以限制。

（二）鄉鎮競選的制度安排的欠缺

鄉鎮競選是選舉制度的創新，但作為新生事物，在制度設計上還有不科學、不完備的地方。首先，在選人用人的途徑上與現行人事制度、法律制度有矛盾，競選允許優秀村干部、企事業管理人員和科技人員報名、參與，這對于調動各階層人的政治參與熱情、改善鄉鎮領導班子的知識結構十分有利，但與國家公務員的錄用制度存在矛盾。其次，競選的配套措施不夠完備，存在重選輕管的現象，目前還沒有能建立起與鄉鎮競選工作相適應的教育、管理、監督制度，也缺乏嚴密、周詳的目標管理機制，存在著后續管理的問題。同時當黨員群眾對當選者不滿意時，也沒有必要的機制來保證黨員群眾意志的實現。

（三）鄉鎮競選的民主政治改革方式在目前階段還是以“人治”方式推動的

當前的鄉鎮競選還沒有具體的法律來予以保障，這是現階段鄉鎮競選的民主發展所面臨的一個重大問題。在沒有法律作為支撐的情況之下，當前的鄉鎮競選只能依靠上級黨委政府的推動和尋求領導的支持，在這種狀態之下不能不體現出人治的色彩。從中國基層民主發展的途徑來看，政府的推動和上級領導的支持是一個非常重要的因素，這在中國現行的體制中是必要的，如果沒有政府作為第一推動力，沒有上級領導的支持與肯定，中國的基層民主無法開展起來。但是當基層民主開展起來以后，如果仍然是政府官員操控基層民主發展的所有過程，仍然是根據官員的意志來推動基層民主的發展和判斷事情的是非，就會使得基層民主的發展走到相反的道路上，而不會出現民主發展的結果。

四、加強鄉鎮競爭性選舉的政治路徑選擇

擴大農村基層民主、加強競爭性選舉對于農村的經濟發展、社會穩定和精神文明建設的發展都帶來了巨大促進作用，是完善發展中國特色社會主義民主政治的必然趨勢和重要基礎。它創新了黨內的選舉制度，是推進農村民主政治建設的重要載體和突破口。以公開推薦、競爭選舉的方式任用鄉鎮領導，是實現了干部人事制度改革的重要措施和創舉。因而不能削足適履，而應該改履適足，進一步加大探索的深度和廣度，并適時將成功的改革經驗制度化、法律化。

（一）處理好三個關系

1．開展競選和黨的領導的關系

黨的領導是干部工作的根本原則，是鞏固黨的執政地位、發揮黨的領導作用、推進改革開放和社會主義現代化建設的要求。實行競選，就是要在堅持黨領導干部的前提下，擴大基層黨員群眾對選拔任用干部的知情權、參與權、選拔權和監督權，它有助于黨組織在識人用人上開闊視野，拓寬渠道，優化方法，有利于選拔黨的事業需要的、人民群眾擁護的優秀人才。

2．擴大民主和正確集中的關系

實行競選，要求正確實行黨的民主集中制原則，堅持民主和集中的辯證統一。一方面要堅持集中指導下的民主。要創造條件充分發揚民主，使群眾能充分表達自己的意愿，并得到黨組織的尊重。另一方面要堅持民主基礎上的集中。“兩選”鄉鎮領導干部不能放任自流，防止放棄領導、搞無政府主義和極端民主化。這才是廣泛民主基礎上的科學集中。

3．實行競選與依法辦事的關系。

實行競選是把過去集中在少數領導者個人手中的用人權轉化為依靠創新的競選制度，把選拔干部的標準交給基層黨員和人民群眾，在黨組織的領導和廣泛的民主參與下選拔干部。競選鄉鎮領導干部必須嚴格依法辦事，特別是處理好程序規則與現行黨內法規和國家法律的關系，既不能在競選中限制黨章和法律賦予基層黨員和人民群眾的民主權利，又不能在干部選任工作中產生違背有關法律規定的違法行為。

（二）修訂完善相關鄉鎮競選的法律與制度

鄉鎮競選的實踐推動了人大選舉制度和黨內選舉制度的改革。2004年全國人民代表大會對選舉法和地方組織法進行了修改，這一法律的修改對于中國基層民主的發展是十分有益的，但是，這兩部法律的修改仍然滯后于社會發展的實際。鄉鎮鄉鎮黨委書記的競選如果沒有充分體現民主精神的選舉制度作支撐，是難以深入下去的。在黨的十七大報告中明確指出要“深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。”［５］為此，我們認為中央有必要對《基層組織選舉工作條例》進行完善。可參照地方政府組織法的相關規定，規定鄉鎮黨委書記可以實行差額競選選舉，鄉鎮黨委書記的競選和鄉鎮長的競選的成功經驗可以相互借鑒，以此健全相關的法律和制度。

（三）認真做好后續管理工作

鄉鎮競選工作要在三個方面進行延伸，使其成果得到擴大和充分運用，鏈條更加完整。一是建立鄉鎮競選干部的動態管理機制。主要是健全完善目標管理制度、評議考核制度、罷免淘汰制度，使“良馬”始終處于競爭的跑道上，始終處于逆水行舟、不進則退的競爭狀態。二是對落選干部的妥善安置機制。調動這部分同志的積極性，一般來講是應在做好思想政治工作的同時，由組織安排與本人能力相應的適當工作，除個別表現較差者外，一般可保留原有級別。三是競爭優勝者的儲備使用機制。公推競選鎮領導干部，不僅可以選出急需的鎮管理人才，也可以發現一批各方面需要的后備人才。為此，組織部門應將符合后備干部條件的同志納入人才庫進行跟蹤培養，及時啟用。

總而言之，實行鄉鎮領導干部競爭性選舉，深化鄉鎮干部選任制度改革意義重大，是鄉鎮民主政治發展的生命力之所在。在農村客觀情況已經變化了的情況下，鄉鎮干部制度應該順應時代要求和人民群眾意愿進行必要的改革，這也完全符合“三個代表”重要思想和黨的十七大的精神，有利于加強黨的領導，鞏固黨的執政基礎。

參考文獻：

[1] 胡錦濤同志在黨的十七大上的報告. http://news.eastday.com/c/20071024/u1a3184870.html?index=6.

[2] 江蘇差額直選鄉鎮書記. http: // news.tom.com / 1002/20040209-652029.html.

[3] 何增科等.基層民主和地方治理創新[M].中央編譯出版社，2004年10月第1次版.

[4] 李凡等.《創新與發展》——鄉鎮長選舉制度改革[M].東方出版社， 2000年11月第1版.

[5] 胡錦濤同志在黨的十七大上的報告. http: // news.eastday.com/c/20071024/u1a3184870.html?index=6.