淺談行政公文標題的規范制作

在現代公文寫作中，標題往往直接或間接揭示主題和內容。作為公文的“眼睛”和“門戶”，透過它讀者可以把握公文的主旨。與其他文體的標題相比較，一般文章的標題無定式，不拘一格，可以采用發問式、敘述式和肯定式，也可用感嘆式、疑問式和擬人式；可用詞、詞組，也可用句式，甚至無題。例如：文學作品中有《太陽花》《巴山夜雨》《今夜無眠》《一江春水向東流》《小平，您好！》等，這些標題形象、含蓄，不拘一格，有的給人懸念，有的讓人猜想，有的讓人驚奇，有的讓人回味。然而，公文標題要有固定的結構樣式，必須準確告知行文的事由，明確提出行文目的，這是由公文的性質、特點和作用決定的。

公文是國家機關、社會團體、企事業單位和其他社會組織在公務活動中，為了行使法定職權所制作的文件。而行政公文則是指行政機關在行政管理過程中形成的具有法定效力和規范體式的文書，是依法行政和進行活動的重要工具。因此，公文內容的公務性及其權威性、嚴肅性、效用性、規范性決定了公文標題的準確性和規范性，決定了公文標題的基本成份、要求和規范格式。

公文標題的規范依據主要是《國家行政機關公文處理辦法》第10條第4款的明確規定：“公文標題應當準確簡要地概括公文的主要內容并標明公文種類，一般應當標明發文機關。公文標題中除法規、規章名稱加書名號外，一般不用標點符號。”此規定對行政公文標題制作的規范化作了原則性規定。在教學和工作實踐中，筆者認為公文標題的規范化制作主要體現為：

1.基本組成成分的規范性，即公文標題的成分必須揭示和反映公文的主要內容。它必須規范地標明三項內容：①這個文件是誰發的？②這個文件說的是什么事由，要解決什么問題？③這份公文使用的文種是什么，有什么要求，起什么作用？

2.標題結構的規范性。一個好的公文標題必須做到標點符號的正確使用，句式搭配合理，詞意完整。

3.公文標題形式的規范性。它主要解決公文標題的位置、排列、行數和字體、字號等問題，實現公文標題的醒目與美觀。

筆者試圖從上述三個方面對公文標題制作的規范化問題做一些探討：

一、公文標題的基本組成成分的規范化制作

根據《國家行政機關公文處理辦法》的規定，公文的標題基本組成成分由三個基本要素組成：①發文機關名稱，②事由，③文種，它是文件固定的名稱，標明文件的性質和用途、目的和要求。在實踐中，三個基本要素都齊全的文件標題我們稱之為完全式公文標題，可以說13種通用的公文都可以使用完全式公文標題。具有兩個基本要素或只有文種一個要素的公文標題，我們稱之為非完全式公文標題。這兩類標題形式有學者也稱為通用公文標題。

（一）發文機關名稱的規范化。發文機關名稱是公文法定作者名稱，在具體制作中，應寫全稱或規范化簡稱。如果幾個機關聯合發文，主辦機關應排列在前；以機關領導人名義發文，要同時冠以領導人職務。發文機關名稱的規范化可以使公文標題顯得莊重嚴肅，因此，在具體制作中不可濫用縮略語或隨意省略發文機關名稱。比如我們習慣說的“河南省委黨校”，在公文標題的制作中應寫全稱“中國共產黨河南省委員會黨校”或者規范化的簡稱“中共河南省委黨校”，而不能直接寫為“省黨校”或“河南省黨校”。在幾個機關聯合發文的情況下，要將聯合發文的機關一一標出，不能遺漏，如《中華全國婦女聯合會 中華人民共和國教育部 中華人民共和國科學技術部關于實施女性素質工程的意見》。如果聯合發文的機關過多，不宜全部標出時，不能用“各機關”“各有關部門”等籠統的標法，要根據實際情況加以概括。發文機關是同一地區或同一系統的，對全部機關就可以總概括。如果同一地區或同一系統的全部機關中還缺一兩個機關的，應該予以注明。公文作者如果是個人，還要標出所屬機關的名稱及個人職務，如“中共××省委書記×××”；有些公文的制發屬于某個機關的特定職能，或者有些以地區等特征形成的公文，也可以不標明作者，如《××省2004年財政收支預算報告》。

（二）公文標題制作中文種使用的規范化。文種也稱之為公文的名稱，它是根據制發公文的目的、制發機關的權限和收發機關之間的行文關系確定的。公文的名稱不同，所起的作用也不同，不可隨便亂用，否則就達不到制發公文的目的，甚至會打亂機關之間的正常工作程序。因此，確定和使用公文名稱就有重要的意義。一是給予不同情況下使用的公文以一定的名稱，可以顯示它的不同作用；二是擬寫公文時有明確的目的和中心意圖；三是處理和閱讀公文時，易于了解制發公文的意圖，有利于迅速準確地處理和查找公文；四是有利于公文材料價值的鑒定和立卷。因為公文的名稱反映公文的價值，國家對機關之間互相行文的名稱和用法都作了統一的規定，公文的名稱使用時，一定要切合每一文種的使用范圍和要求，不能混淆、隨意亂用和生造公文名稱。一份公文往往只有一個確定的文種，在標題制作中公文的名稱不能省略。在實踐中，由于沒有理解公文種類的特定涵義，使用中會出現種種不規范的現象。比如：

1.把“通知”當成了萬能文種，本該使用“會議紀要”“命令”“批復”“通報”時，一律用“通知”代替。

2.公告、通告、通報、通知等文種分不清。比如：《××市供電局關于××區域暫時停電的公告》《××市關于嚴禁在市區養犬的公告》等，都不屬于向國內外宣布重要事項和法定事項，因此要把“公告”改為“通告”。

3.生造文種。根據現行的《國家行政機關公文處理辦法》所確定的公文文種共有12類13種，即“命令（令）”“決定”“公告、通告”“通知”“通報”“議案”“報告”“請示”“批復”“意見”“函”“會議紀要”，其他一些習慣稱呼均不能當成公文標題的正式文種使用。比如：《關于燃煤供應問題的補充說明》《關于實行全員聘任制的有關問題的解釋》等，這里的“補充說明”“解釋”“匯報材料”等均不應作為正式公文標題的文種進行使用。

4.“請示”“報告”文種的錯用或亂用。“請示”是向上級機關請求指示、批準時使用的公文，是上級批復的依據，不請示，上級就不會主動批復，可以說“請示”是“批復”的結果；而“報告”的目的是向上級反映情況、匯報工作，為上級機關提供信息和經驗教訓或要求批轉有關部門執行。如《關于興建××發電廠的請示報告》就把“請示”和“報告”兩個文種混為一談了。

（三）公文標題制作中擬寫事由的規范化。公文標題中的事由部分是整個公文標題的核心部分，最基本的要求是準確、簡明，與題文相符。公文的事由部分經常出現的問題有：

1.表達不清。公文標題的事由部分要抓住文件的主要內容，力求表述得恰如其分，簡潔明了，意義單一。比如：《中共××委員會關于××同志的通報》，“通報”既可表彰先進，又可批評錯誤。上述例子中的“通報”讓人費解。

2.事由表達不簡潔。比如：《××縣人民政府關于發展鄉鎮企業解決能源不足興建發電廠的請示》。此標題的事由部分主要表現為對公文內容的概括不簡要，太過繁冗。請示性公文標題的事由只需要概括寫明請示事項，不必涉及請示原由方面的內容，該標題可改成《××縣人民政府關于興建發電廠的請示》。

3.題文不符。比如：《關于做好爭創“五好家庭”活動籌備工作的通知》，標題的事由主旨是“籌備”二字，而正文中不僅詳細介紹了“爭創活動”的意義、內容、方法，還談到了組織領導、活動步驟、管理制度等，顯然標題題義過小，難以表達和帶動正文。此標題應改寫為《關于開展爭創“五好家庭”活動的通知》。

二、公文標題結構的規范化

公文標題的基本結構是發文機關名稱、事由和文種，有的有國名、地名、人名和會議名稱等成份，有的還有時間、地點等附加成份。標題的基本格式是偏正短語，一般以介詞“關于”介紹事由組成介賓結構作定語。“關于”這個介詞對事由部分的中心詞語起關涉、介紹或提示作用，它和事由的中心詞語組成介詞短語后，就改變了事由部分中心詞語原有的語法地位，以致改變其語義。

（一）公文標題中介詞結構的規范化。公文標題中的介詞結構，一般只有一個，即由介詞“關于”和它的賓語組合起來的介詞結構。公文標題中，一般由三個要素組成，即發文機關、事由、文種。其中，發文事由由含有“關于”的介詞結構來表示。例如《中共××委員會關于加強基層黨組織建設的決定》，這個標題中，發文機關是“中共××委員會”，使用的文種是“決定”，發文事由是“關于加強基層黨組織建設”。“關于加強基層黨組織建設”就是一個介詞結構。

在公文標題的三個要素中，“文種”是中心詞，“發文機關”和“發文事由”都是“文種”的限制語。介詞“關于”和“發文事由”組成介詞結構之后，加助詞“的”成為介詞性結構，作“文種”的定語，直接修飾和限制“文種”，而“發文事由”也因此不再與“發文機關”發生直接關系。如果在“發文機關”和“文種”之間沒有“關于”和“發文事由”組成的介詞結構，那么，“發文機關”就很容易與“發文事由”直接發生關系，因此也就取消了“發文機關”對“文種”的直接限制，以致造成公文標題表述上的模糊不清。比如《××大學自學考試報名通告》，由于缺少“關于”，這個標題完全可以理解為“××大學自己自學考試報名”，但從這篇公文內容來看卻是面向全省的通告，如果改為《××大學關于自學考試報名事宜的通告》，表意就明確了。

（二）公文標題中動詞使用的規范化。在公文標題的事由中，有一個十分重要的成分——動詞。公文標題中動詞決定著事由成分的準確與否及質量高低，一個準確鮮明的動詞一下子就能把標題激活，而一個錯誤的動詞則可能將標題完全破壞，所以它是整個標題的心臟，也是公文的點睛之筆。公文標題中動詞的使用有著一定的規律和要求，比如：動詞和“文種”意義不能重復。在實踐中，最常見的就是請示性公文標題事由中的動詞“申請”和文種“請示”或“請示函”重復，在擬寫標題時必須將動詞“申請”刪除，或者可以改為“解決”。又如：公文標題的事由中不一定只有一個動詞，但是不管有幾個動詞，一份公文標題闡述的事由只能是一個，而不能引起歧義。公文標題《XX工廠關于研發新產品缺少資金的請示》中，“研發”和“缺少”，兩個動詞形成了兩個事由，到底是關于“研發新產品”還是“資金請示”，語意含糊不太明確。如果把“缺少”變成“所需”，那么公文標題中請示的事由就變得唯一了，也就明確了。

（三）標點符號使用的規范化。《國家行政機關公文處理辦法》規定：“公文標題中除法規、規章名稱加書名號外，一般不用標點符號。”此規定主要是為了保證公文標題的簡潔，便于對公文的閱讀、理解和處理。但是，對規定中的“一般”二字的理解不能絕對化。公文標題中究竟能不能用其他標點符號，如何正確使用標點符號主要看能否正確揭示公文的中心內容。

1.書名號的使用。雖然《國家行政機關公文處理辦法》中規定公文標題中除法規、規章名稱加書名號外，一般不用標點符號，但如果在標題中出現了報刊名稱、書籍名稱、文獻篇目等也應該使用書名號，而不能僅僅局限標題中只有法規和規章名稱使用書名號。

2.關于頓號的使用。在公文標題的擬寫中使用頓號的情況很少，一般只有兩種情況：一是多個機關聯合行文時如果在正文中引用該公文標題時，聯合發文的機關之間可以使用頓號，正文之上單獨的公文標題不能使用頓號，只能用空格隔開；二是在發文事由中出現并列詞語時可以使用頓號，但應盡量少用。如果能夠用“和”等連詞代替或者不用不致引起誤解歧義就盡量不用頓號。

3.在公文標題中特定情況下也使用括號，括號內的內容主要用于解釋或補充說明它前面的文字，或是對前面出現的詞語進行解釋，或是對前面文字的補充限定，也有的是并列關系，有的是標明公文通過的時間。如《中共中央、全國人大常委會、國務院關于宋慶齡副委員長病情的公告》（第1號）括號里的內容即是對前面公告的補充說明。

4.在公文標題中還有一個標點符號可能使用到，就是引號。引號在公文標題中的作用一般有兩種：一是對公文標題中專有名詞的標注。如《關于〈會計人員職權條例〉中“總會計師”是行政職務還是技術職稱的請示》，這里的“總會計師”在財經領域是一個專有的提法，因此，應當標注引號。二是標題中一些詞語的縮略。標題中一些詞語如果寫全稱顯得十分臃腫，所以經常用縮略語來表示其意義，當標題中出現縮略語時經常用引號予以標注。

（四）公文標題結構形式的規范化。根據公文組成成分多少的不同，可以把公文標題分為完全式公文標題和非完全式公文標題。完全式公文標題由發文機關、事由和文種組成。非完全式標題有三種形式：一是由發文機關和文種組成，如《國務院公告》；二是由事由和文種組成，如《關于進一步加強森林防火工作的報告》；三是只有文種組成，如《通知》。不同的文種要求不同的公文標題形式與之相適應。所有的公文文種都可采用完全式公文標題，對非完全式公文標題的使用卻各有不同。如“決定”“意見”的標題一般采用完全式公文標題，各組成成分不得隨意省略；“公告”“通告”除采用完全式公文標題外，非完全式公文標題一般采用“發文機關加文種”與只有“文種”兩種形式。

三、公文標題樣式的規范性

這個問題主要涉及到公文標題的位置排列、行數和字體、字號等問題，主要解決公文標題的醒目與美觀問題。公文標題應突出、鮮明、醒目，要符合美學觀點，適合人們的視覺習慣。公文標題的位置在版頭紅杠下面適當距離處居中，標題的文字排列要合理，力求醒目、美觀。斷句處要保持詞意完整。常見的標題排列類型有：12字以內的題目一般排一行，與正文隔開1字以上的距離；20字以上的題目需要排成兩行，可排成齊行或長短行。標題的字號，大標題用二號宋體字，小標題用三號宋體或楷體字。

標題是公文的“眼睛”，擬制時應按照制作規范化的要求進行擬寫。本文也僅僅是從以上三個方面對公文標題擬寫的規范性問題做一些粗淺的探討，不可能全面囊括，如果能夠喚起文秘從業者和學者對此問題做進一步的深入探討，本文的寫作也就達到了目的。

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（謝成軍，河南省婦女干部學校）