中美利益集團對政府決策的影響之比較

所謂利益集團，是指具有共同利益和目標的社會成員為了一定目的而結成的采取共同行動以影響政府政策的有組織的集團。但基于我國國情，筆者認為我國的“利益集團”是指客觀上具有共同利益，主觀上意識到這種共同利益的存在，現實中能夠為著這種共同利益，有意識組織起來聯合行動的相關社會群體。

一、美國社會利益集團影響政府決策的手段和途徑

美國利益集團為達到自己的目的可以采取多種多樣的方法，如游說、法院訴訟、影響選舉、抗議示威、提供信息、提供競選基金和其他經費、吸引新聞媒體以及同其他團體進行合作等等。

一方面，美國社會利益集團通過參與國會的立法影響政府決策。（1）利益集團向兩院有關議員及其助手傳遞各種材料和情報，爭取一些議員為自己的利益要求出力。同時，利益集團還會爭取在國會兩院的委員會和小組委員會舉行的有關聽政會上作證，以宣傳自己的主張、熟悉不同的人物和觀點。（2）力量較強的利益集團幫助議員起草法案，甚至同一些議員結成非正式的臨時聯盟，就有關法案商定議會斗爭的戰略和策略以協同動作。（3）利益集團運用基層院外活動發動其在各地的成員或議員所在州和選區的選民用大量的書信、電話、會見等方式，以本地區公民的利益和要求對議員進行群眾性游說。另一方面，利益集團還通過總統和他的辦事機構、參加行政機構的顧問委員會影響行政機構的決策。

二、我國社會利益集團影響政府決策的內容、方式及途徑

調查顯示，我國社會利益集團已能影響甚至操縱地方政府干部人事任免、地方政府公共投資、地方政府財政資金分配、地方政府財政稅收、地方政府政策法規的制定等。

利益集團通過多種方式與途徑參與或影響我國地方政府決策，如賄賂、個人關系網絡、說服、求助于“精英人物”、通過主管部門及其領導、借助媒體呼吁通過輿論間接向政府施加壓力、利用既定的規則和慣例或者直接訴諸法律、施壓性集體行動、參與或操縱選舉等。

利益集團影響政府決策的方式，有以下幾點值得注意：第一，利益集團影響地方政府的方式的正式性、合法性、公開性、透明性程度不足。第二，民間性利益集團、公共利益集團、弱勢利益集團影響地方政府的資源有限，合法渠道不暢，導致它們有時被迫采用施壓性集體行動。第三，合法利益集團往往利用非制度性方式，影響地方政府，獲取正當利益。也往往利用合法手段（部門立法、地方立法等）實現不當利益。第四，一些利益集團對地方政府的滲透，往往與權力的尋租相結合。甚至直接利用基層政權的力量，來謀取本集團的特殊利益。

三、中美利益集團之比較及規范我國利益集團發展的幾點建議

在美國社會，人們的經濟地位、政治信仰、文化背景、價值觀念的巨大差異以及利益的多樣性和多元化，是其利益集團形成的根本原因。另外，美國獨特的歷史背景、自由主義政治哲學、社會利益的多元化等多方面因素決定了利益集團在美國政治中發揮著重要作用。更為重要的是，美國的政治制度允許和鼓勵各種社會力量參與政治過程，保證各種利益都能反映到政府的決策層中來。

中組部黨建研究所和深圳大學當代中國政治研究中心的一項調查顯示：中國現有社會利益集團，大多沒有完備的組織形態，也沒有固定的組織架構，只是松散地、自發地、臨時地、“結伙”，以協同行動表達其特定的利益訴求。部分有規范組織形式的利益集團，多以社團、協會、商會、聯合體（會）、委員會等形態存在，也有的以幫派、行會等形態存在。

中國利益集團發展不平衡，代表社會弱勢群體利益的利益集團比較薄弱，許多強勢利益集團已能影響甚至操縱我國地方政府決策。合法利益集團絕大多數由政府主導產生，官辦色彩較濃，只是簡單地淪為黨和政府部門的“傳聲筒”。盡管其在整個決策系統當中，在表示民眾意愿、提供決策信息和技術方面有著不可替代的作用。而且在行政改革的形勢下，也越來越多地發揮著代理行政和補充行政的作用。中國利益集團無論組織結構還是職能角色都還不成熟，具有明顯的過渡性，利益集團之間存在著非對抗性矛盾，許多非法利益集團借合法外殼存在或寄生在合法組織之中。

就影響力來看，美國利益集團在美國政治中的影響力是巨大的。在美國，國會、行政當局和利益集團之間存在著一個非正式的“鐵三角”關系。利益集團在“鐵三角”中有時會幫助行政當局為某一項政策游說國會，有時又會幫助國會向行政當局施壓，這完全取決于所涉及的問題。

結合美國利益集團在政府決策過程中所起的作用和現狀，筆者認為，我國利益集團在政府決策中的作用和功能可以通過以下幾種途徑進行增強。

第一，要實現各利益集團利益表達、博弈、調控的制度化。一方面，只有建立起相對完善的制度和相關機制，才能形成順暢的利益表達渠道。當前，構建制度及相關機制的重點是在現行法律的基礎上，完善人民代表大會制度和政治協商制度，充分發揮人大和政協的利益表達功能，使之成為各利益集團進行利益表達的合法的主渠道；完善和擴展決策聽證制度和政務公開制度，使相關利益主體能夠獲得對稱性信息，并平等地參與政府決策；規范代表新的社會階層、合法利益集團的利益表達渠道，開拓弱勢群體在利益表達上的合法渠道；加強社會協商和對話機制的形成，發揮其表達民意、解釋政策、提供決策幫助等方面的作用；建立健全公眾傳媒的組織機構和體制，使新聞傳播形成多緯度、多層次、大渠道的網絡體系，使其成為不同利益集團表達利益和要求的窗口。另一方面，只有重視制度化，才能調整和規范各利益集團的利益表達行為，支持合法、正當、富有建設性的制度性表達，控制、疏導非制度性表達，防止和化解抗議性表達。

第二，政府必須努力營造有利于利益集團發展的外部環境，從立法及各種便利上予以支持。我國應不斷推進政治、經濟體制改革，為利益集團的分化提供必要條件，使社會生活中大多數人的各種特殊利益能夠通過相應的利益集團進行表達。另外，立法機關還應制定相關的法律、法規，以明確利益在政治生活及政策過程中的合法身份和地位，使其能夠名正言順地參與公共政策制定的各個環節，為各種備選方案作出相應的選擇。

第三，塑造良好的政治價值觀，培育社會公眾和利益集團的公共精神。黨和政府制定政策時是以大多數人民的利益為標準的，但強勢利益集團憑借自身強大的經濟實力過分關注其自身利益而無視他人或公共利益，對地方政府政策制定過分參與，使社會資源的權威性分配過程出現嚴重不公現象，損害弱小團體的利益，這與我國社會主義國家的公平、民主原則相違背。因此，黨和政府必須在全社會范圍內塑造良好的價值觀，努力培育公共精神，使利益集團在參與影響政府政策制定時不僅為自己、也為他人謀利益。同時，又使得各利益集團在利益調整過程中能依賴一致的價值標準來衡量自己和其他團體，以便在實現社會總利益的同時實現自己的特殊利益。

第四，政府和立法機關應制定有關的法律法規，保護和促進利益集團的規范化發展。美國政府很早就對利益集團的活動進行保障與制約，比如1938年美國國會就頒布了《外國代理人登記法》。1946年，美國國會又通過了《聯邦院外活動法》，后來又通過了《聯邦稅收法》和《競選法》以彌補該法之不足。克林頓總統又于1995年12月19日簽署了《院外活動公開法》對院外活動制度進行了全面改革和完善。而我國，盡管黨的十三大明確肯定了我國不同利益集團的存在及它們之間的差別和矛盾的事實，但對于我國利益集團的監督和管理等問題并未作出明確的法律規定。