中國立法的歷史性轉型

在今年６月底召開的全國人大常委會上，全力保護勞動者權益的勞動合同法成功通過，試圖解決“就業(yè)難”問題的就業(yè)促進法草案亦接受了二審。這些緊緊貼近民生問題、聲張民眾最基本權利和愿望的立法，令底層百姓產(chǎn)生了前所未有的“親近感”。

種種跡象表明，關懷弱勢群體、破解民生問題的社會立法正呈現(xiàn)全面提速之勢，并啟動了中國立法的一次歷史性轉型。

糾正失衡的立法天平

在相當長的歷史時期內(nèi)，“以經(jīng)濟建設為中心”成了統(tǒng)治性思維，無形中忽略了“社會的公平正義”，這種價值取向也必然反映在立法領域，導致社會法在中國法律體系中最為孱弱，尤其是與高歌猛進的經(jīng)濟法形成了巨大反差。據(jù)統(tǒng)計，截止２００７年２月底，我國現(xiàn)行有效的２２３件法律中，經(jīng)濟法有５４件，占２４．２％，社會法為１３件，僅占５．８％。

進入上世紀９０年代后，隨著改革逐漸進入深水區(qū)，貧富分化、“三農(nóng)”問題、下崗失業(yè)、勞資沖突、教育亂收費、看病難與看病貴、食品及藥品安全、生產(chǎn)事故等一系列“社會病”開始顯現(xiàn)，社會立法的缺失漸漸成為構建和諧社會的制度瓶頸。

當時光的腳步跨過單純追求經(jīng)濟增長的時代后，不僅持續(xù)發(fā)作的“社會病”呼喚社會立法駛入快車道。客觀上，大規(guī)模的社會立法也具備了相應的條件。

近年來，公平、正義逐漸成為中國社會的核心價值，經(jīng)各種民生問題匯聚而成的社會氛圍，為社會立法奠定了最堅實的觀念力量和人文因素。在經(jīng)濟層面，經(jīng)過二十多年的高速增長，國家財政收入已達每年４萬億元的水平，這為社會立法奠定了堅實的經(jīng)濟基礎，意味著國家有能力更多地反饋于民。更關鍵的是，隨著“和諧社會”、“執(zhí)政為民”、“民生至上”等執(zhí)政理念的興起，執(zhí)政者成為社會立法最強力、最高效的主導者。去年，中共召開了以構建和諧社會為主旨的十六屆六中全會，就對社會立法作出了全面部署。

在諸多合力的作用下，立法必然由“追求效率”向“社會公平”轉型，社會法的蘇醒和勃發(fā)，也就成了水到渠成之事。

從２００２年起，對教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)等民生問題的關注，日益成為“兩會”上最強大的聲音，人大代表的議案、政協(xié)委員的提案等等，烙上了越來越鮮明的“民生立法色彩”。有統(tǒng)計表明，今年全國人代會收到的７９６件議案中，有７９４件屬于法律案，其中大部分屬于與民生問題息息相關的社會法類，這與以往經(jīng)濟法類占優(yōu)的格局形成了鮮明對比。

更加明確的信號是，２００７年３月１１日，吳邦國委員長在全國人代會上明確指出：今年人大立法工作“要在繼續(xù)完善經(jīng)濟領域立法的同時，著力加強社會領域立法，為構建社會主義和諧社會提供有力的法律保障。”

此前，全國人大常委會已公布了２００７年立法計劃。該計劃所列舉的２０件法律案中，除了勞動合同法、就業(yè)促進法以外，勞動爭議調(diào)解仲裁法、社會保險法等關涉民生利益的典型社會法亦準備在今年提請審議。尤其令人注目的是，在這份立法計劃中，社會保險法、勞動合同法、就業(yè)促進法與物權法等“重量級”法律一起，被稱為“在法律體系中起支架作用的法律”。這個史無前例的論斷，令人倍感新奇之余，也寓示了立法戰(zhàn)略的重大調(diào)整。

“中國特色”的社會立法之路

傳統(tǒng)的社會法定位，主要包含勞動法制、社會保障法制等等。列入今年立法計劃的社會立法不僅呈井噴之勢，而且集中指向勞動者的權益保障。坊間因此將２００７年譽為“勞動和社會保障之年”。如今，勞動合同法已成功完成了第一役，再加上前些年已經(jīng)出臺的勞動法、礦山安全法、安全生產(chǎn)法等法律，我國勞動法制完成基本架構已是指日可待。

不過，在民生問題極為突出的現(xiàn)實語境下，我國的社會立法并不應該僅僅束縛于傳統(tǒng)的疆界。有專家對社會法的定位是－－“為解決社會問題而制定的、具有普遍社會意義的、以社會利益為本位的法律，其目的是為了維護社會弱勢階層的生存及增進社會整體的福利。”按照這一理解，除了勞動法、社會保障法等典型的社會法，凡是具備“社會法品格”、發(fā)揮“社會法功能”的立法，都應當從廣義上納入社會法陣營。

“讓所有孩子都能上得起學，都能上好學。”今年３月，溫家寶總理在全國人代會上擲地有聲的宣告，使得１．５億農(nóng)村孩子從此卸去了學雜費負擔。而為總理的莊嚴承諾提供法律背景的，正是八個多月前的一次修法行動。２００６年６月底，全國人大常委會通過了義務教育法修訂案，“實施義務教育，不收學費、雜費”等保障公民基本教育權的全新條款，使得原本偏重于“教育管理”、隸屬行政法類的義務教育法開始漸漸回歸國民教育福利的本位，社會法品質日益清晰起來。

盡管社會立法的全面崛起已成定勢，但諸多具有“中國特色”的現(xiàn)實因素，卻使社會立法面臨著重重阻力。

最為典型的是，社會保障原本是一種以社會公平為己任的制度安排，但城里人與農(nóng)村人、職工與干部、行業(yè)與單位的各種差別，卻使社會保障分化出種種不同等級的國民待遇，甚至最需保障的群體，反而最難沐浴社會保障的陽光。２００５年的統(tǒng)計就表明，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的農(nóng)民尚不及總數(shù)的７％，而城鎮(zhèn)人口享有的失業(yè)、工傷、生育等保險和就業(yè)、教育、醫(yī)療等救助，與農(nóng)民幾乎無緣。

有統(tǒng)計表明，在全國財政性福利支出方面，占全國人口約２０％左右的城鎮(zhèn)居民占有９５％以上份額，而占全國人口７５％以上的鄉(xiāng)村居民所占份額還不足５％。難怪一位著名評論家發(fā)出了這樣的感嘆：“中國八億被攔在不公平制度下的農(nóng)民，在未來歲月中將繼續(xù)走完與城里人截然不同的余生！”

財力的羈絆、觀念的滯后、國情的束縛、體制的積弊……諸多的現(xiàn)實難題，意味著社會立法必然是一個艱難的歷程，甚至需要經(jīng)受刮骨療傷式的革命性風暴。

堅守社會法的品格

勞動合同法草案于２００５年年底提交一審后，勞資雙方、工會、相關利益集團等等分列兩大針鋒相對的意見陣營，雙方博弈的焦點則是－－勞動合同法，究竟應該平等保護勞資雙方的利益，還是側重保護勞動者的權益？

提交一審的勞動合同法草案，對勞動者權益采取了明顯“傾斜”的制度設計，并贏得了勞動者的一片叫好之聲，但也遭到了許多企業(yè)、行業(yè)協(xié)會的強烈反對。為了放大“反擊”的聲音，資方在各地組織了大量“學習班”、“研討會”。某公司從事人力資源工作的一位朋友坦言，在短短兩周內(nèi)她曾受邀參加了４次研討會，“每次都簡直開成了對勞動合同法的批判會，而且是逐條逐條地批！”

這場立法博弈的“驚險”之處還在于，勞動合同法草案遭遇了一些外商的強力阻擊。一些在華外國商會、著名跨國公司紛紛向立法機構提交強硬意見，指責勞動合同法將對中國投資環(huán)境產(chǎn)生消極影響。最為激烈的一起事件是，２００６年４月，上海美國商會有關人士帶領二十多家美資企業(yè)的人力資源經(jīng)理，闖進在上海舉辦的一次勞動合同法草案研討會現(xiàn)場，以撤資相要挾，強烈要求修改草案。據(jù)當時在場的一位專家回憶，領頭“闖會”者用英文大肆宣講所謂的人力資源理論，指手劃腳，趾高氣揚，這令在場的法學界、工會、勞動部門人士極為氣憤。

富于戲劇性的是，當在華外商竭力反對中國立法保護勞動者之際，國際人權組織、美國勞工組織、美國主流媒體等等卻竭力支持中國的立法行動，并譴責一些美國跨國公司、商會在中國的不當游說活動。這場波及海內(nèi)外的立法論戰(zhàn)也因此被賦予一個傳奇式的名稱－－“中國勞動合同法的全球保衛(wèi)戰(zhàn)”。

“直到法律通過前幾天，一些大企業(yè)、行業(yè)協(xié)會還不斷給我們打電話，說什么“你們這樣搞我們沒法干啦，要撤資啦”。”立法機構的一位人士坦言，“雖然壓力巨大，但立法機關認定勞動合同法屬于社會法，保護勞動者合法權益的大旗不能倒！”正是秉持這樣的立法理念，勞動合同法草案雖然反復修改、歷經(jīng)四審，也在個別條款上作了有利于資方的合理調(diào)整，但總體而言，仍然堅守住了勞動者權益至上的底色。

在中國立法史上，勞動合同法是一個意義深遠的立法標本，面對強勢的資本、利益集團，面對“撤資”等現(xiàn)實壓力，立法者沒有退縮，亦不受要挾，而是表現(xiàn)出了卓越的政治遠見，旗幟鮮明地堅持社會立法的精神、關懷弱勢群體的權益，這是立法理念的一次歷史性飛躍，它對于中國未來的社會立法，具有強烈的示范作用。

勞動合同法的示范意義還在于，它是立法民主化的一次成功實踐。２００６年３月２０日至４月２０日，勞動合同法草案向社會公開征求意見，并收到１９１８４９件立法意見，這一數(shù)據(jù)創(chuàng)造了改革開放后全國人大立法史的新紀錄。普通勞動者的訴求正是通過此次“全民立法”運動得到了全面釋放。一年過后的２００７年３月２５日至４月２５日，就業(yè)促進法草案再次向社會公開征求意見，并收到１１０２０件公眾意見。

與民眾利益息息相關的社會立法不斷走向常態(tài)化的民主軌道，不僅能最大限度地表達民間訴求，而且能有效動員民間力量監(jiān)督可能發(fā)生的“立法不公”，而這，恰恰呼應著公平、正義的社會法價值取向。

“政府責任”浮出水面

“政府責任”的提出是一個很大的進步，這是以前一些勞動法律中不曾出現(xiàn)過的。就業(yè)促進法草案向社會公布后，一位專家如是評價。草案更大的亮點在于，明確要求各級政府和有關部門建立促進就業(yè)的目標責任制度。這意味著，今后考核一地政府的政績時，不能只看ＧＤＰ增長了多少，也要看是否有效解決了當?shù)氐木蜆I(yè)難題。這樣的制度設計，被普遍視為是對一些地方“ＧＤＰ崇拜情結”的有力糾偏。

張揚“政府責任”的社會立法理念并非偶然，近年來，在一根叫ＧＤＰ的指揮棒的牽制下，政府就像一個極具野心的“投資商”，耗費大量財力辦企業(yè)、上項目，而教育、醫(yī)療、社會保障等民生領域只能分到一些“殘羹剩飯”。近年來各種民生問題日趨嚴重，一大根源就是政府偏離了公共財政的“管家”角色，公共產(chǎn)品和服務的供給嚴重匱乏。

有數(shù)據(jù)表明，２００６年，我國財政投入社會保障的比重不足１３％。與之形成鮮明對比的是，美國約有三分之一的財政用于社會保障；西歐、北歐的福利國家，財政至少有５０％用于社會保障和福利的支出；在我國香港地區(qū)，財政也有５０％由衛(wèi)生福利局與教育統(tǒng)籌局使用。

顯而易見，在中國的現(xiàn)實語境下，通過立法手段構建惠及全體國民的公共財政體制，建立公共服務和產(chǎn)品的問責制，推動政府從贏利型政府向服務型政府轉型，督促國家肩負起對公民的義務和責任等等，都是社會立法應當完成的歷史使命。

各種信號表明，我國已踏入社會立法的黃金期。這既是中國立法的一次歷史性轉型，也將全面提升中國社會的精神氣質。也許，許許多多普通百姓無法領悟這些宏大的意義，但他們一定會實實在在地感受到－－全面崛起的社會法，將給他們送去越來越多的溫暖、關懷和權利，也將帶給他們一個更加公平、正義、人道的社會！