試析地方立法中年檢設定的必要性

在地方性立法過程中經常會遇到法規中設立年檢的問題，行政管理部門認為年檢是除行政許可外對管理相對人又增加了一有力的監控手段，但作為管理相對人，多數對年檢報有抵觸心理，認為“規定未申請年檢或者未通過年檢，當事人就不能從事相關活動，或者一律停止某種行為”，雖名為年檢，實為許可。因此，在立法過程中從維護相對人權益角度考慮，大多數情況下立法者對年檢的設定持較為謹慎的態度，那么，年檢應當如何定性，在地方性法規中有無設立的必要，是需要我們在立法實踐中摸索和研究的問題。

一、究竟何為年檢

在現有的行政法學體系中沒有對年檢作出一個明確的、完整的界定，《行政許可法》的頒布也未對年檢做出明確的規定。如何看待年檢的法律性質，我們可以采取比較法學的研究方法，從年檢和行政許可的比較入手，分析兩者關系。

年檢雖然以被檢查者獲得行政許可為前提，但它本身并非是一個獨立的行政許可行為，它與行政許可的區別表現為：

首先，從行為性質上看，行政許可是行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行政行為，是依申請的行為。而年檢是行政機關定期對被許可人的法定條件存續狀態進行調查，檢驗被許可人是否保持其取得許可時的條件或履行了許可規定的其他義務，是行政機關主動而為的依職權行為。

其次，從行為時間上看，行政許可是一種事前監督行為，在取得許可之前，當事人從事許可活動是被禁止的。而年檢的進行一般是在當事人得到行政許可之后，當事人已經擁有從事許可活動的資格，是一種事中監督行為。

但為什么在實踐中，相當一部分行政機關會把年檢看作是許可行為或是二次許可行為呢？分析主要原因是：行政機關往往采用“換證”作為年檢合格的處理方式。就是指行政機關通過重新審核被許可人資格，確認符合法定條件后，注銷原有許可證件，換發新的許可證件。換證的實質是許可的延續，即又一次的行政許可。因此，從法律意義上說，應當將“換證”作為行政許可行為而不是年檢行為來看待和研究，雖然在實際操作中用了“年檢”的概念。

在實踐操作中行政機關有兩種換證情況：一是在許可有效期內，對年檢合格的換發新的許可證。而《行政許可法》規定，在沒有法律規定的可撤銷或注銷許可的情況下，許可依然有效，這種情況下換發新證是不必要的，也是不合法的。二是在年檢過程中發現原許可有效期屆滿，此時，無論年檢合格與否，都注銷原許可或者通過許可的延續制度獲得新的許可。這種“換證”是將年檢代替了許可的延續，偷換了兩者的概念。

由此可見，排除了“換證”作為年檢合格的處理方式，年檢也就不再帶有許可或二次許可的特征。《行政許可法》第６２條第二款中將“定期檢驗”作為行政許可監督檢查的一種手段，更印證了年檢不是行政許可，只是與行政許可相配套的法律制度。

因此，我們可以用“行政檢查＋行政處理”的復合型具體行政行為來詮釋年檢的法律性質，即年檢是由行政機關或是經授權的其他組織對管理相對人是否遵守《行政許可法》的規定，維持其取得許可時的狀態，依據相關的法律、法規所進行的檢查，并作出具體的、單方面的、能直接產生、改變或消滅法律關系的決定。

二、年檢設定的必要性分析

筆者對年檢的態度并不是全盤否定，但認為應當盡可能減少，針對不同的許可種類區別對待。行政許可的種類概括起來為設施、設備類核準、普通許可、特種許可、資質認可、組織登記等五類。哪類許可需要或不應設立年檢，應從年檢的功能上來界定。筆者認為年檢功能主要是防止危險、保障安全，通過檢查發現隱患，及時糾正。

《行政許可法》關于定期檢驗的規定見于第６２條第二款：行政機關根據法律、行政法規的規定，對直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施進行定期檢驗。對檢驗合格的，行政機關應當發給相應的證明文件。該條是《行政許可法》中關于定期檢驗的唯一表述，對于此條的理解有著兩種意見：一種觀點認為，該條款為排他性條款。即只有法律、行政法規有權設定年檢，并且涉及種類只有直接關系到公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施類。此條款是為了對行政機關年檢設定權進行嚴格限制，以防止行政機關濫用年檢，利用年檢為己謀利。另一種觀點認為，該條款只是起一個強調作用，并不排斥其它情況下的年檢設立。因為，《行政許可法》全文中并沒有年檢的禁止性條款，且該條款中也沒出現“不得”、“但是”等具有禁止性、排他性的詞語，故可推斷該條只是對直接關系到公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施類年檢必要性的一種強調，以充分發揮年檢防止危險、保障安全的功效。

考慮到行政管理實際的需要，筆者傾向于第二種觀點，即年檢雖需嚴格控制，但不僅限于設備、設施類，從五類許可的特性及年檢功能實現上分析，是否需要設定年檢，歸納起來可以分為三種情況：

１、應當設立年檢制度——設施、設備類核準

設施、設備類許可直接關系到公共安全、人身健康、生命財產安全，需要行政機關對某些事項是否達到特定技術標準、技術規范進行審核、認定。其主要功能是防止危險、保障安全。對此類許可應當設立年檢制度，以監督被許可人是否履行了其應盡的義務。《行政許可法》第６２條第二款的規定也是對此類許可需設立年檢的強調。

２、可以設立年檢制度－－普通許可

在日常行政管理中，除了設施、設備核準需設立年檢制度，還有一類許可，即普通許可也直接關系到國家安全、經濟安全、公共利益、人身健康、生命財產安全。其功能也是為了防止危險、保障安全，如營業性射擊場的治安許可證、食品生產許可證、安全生產許可證等。普通許可的年檢可以對被許可人從事特定活動的動態情況有基本的掌握，撤消不符合條件的許可，以保證國家安全、經濟安全、公共利益以及人民的身體健康與生命財產安全。普通許可的年檢有存在的必要性，但年檢只能作為監管手段之一，還要輔之以產品抽樣、不定期檢查等其他日常監督手段。

３、無必要設定年檢制度——特種許可、資質認可、組織登記

這三類許可，從其性質上分析，都不是以防止危險、保障安全為其主旨。

特種許可的主要功能是分配有限資源，一般有著十分嚴格的前置性審查，一旦許可被授予，即受到信賴保護原則的規制，不能輕易地撤銷和撤回。年檢這種事中性監督措施在特許中所能起到的作用相對較弱，即使通過年檢發現了存在不符合許可條件的問題，因其大多具有公共服務功能，一般是通過整改加以解決，不能直接予以撤銷或注銷資格的處理。因而，特許中需要強化的是日常的不定期的監督檢查而非年檢。

資質認可的主要功能是保證從業技能水平。隨著社會分工的日益專業化，是否具備從事特殊行業的從業資格，一般需要通過專業性的考試加以評價，需要行政機關審批與裁量的空間很少，年檢的作用更是有限。資質認可的注銷一般需有重大違法行為，或嚴重違反職業道德與執業紀律的行為，而這些違法行為，應當是在行政機關的日常監管中發現并制裁的，從這個意義上講，每年一次的對各種資質的普遍性審查，其實質意義并不明顯。

組織登記的主要功能是確立申請人的主體資格。從穩定社會、維持經濟運營角度出發，除非有重大違法行為，行政機關一般不應當對組織的主體資格進行直接的干預，更不要說注銷其主體資格。因而在組織登記的許可中，年檢的作用也十分有限。并且，組織登記這一行為本身是否是許可類行為，在行政許可法立法時也存在爭議。從行政審批制度改革與發展的趨勢出發，筆者認為，組織登記中的年檢也應當逐步予以清理，以減輕對社會資源的耗費。

綜上所述，筆者認為特種許可、資質認可、組織登記都無必要實施年檢制度。