紹興城鄉(xiāng)公交一體化改造之路

浙江省紹興市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程”的要求，在2005年前瞻性地提出爭(zhēng)取用五年左右時(shí)間，建立城鄉(xiāng)互相銜接、資源共享、布局合理、方便快捷、暢通有序的公交新網(wǎng)絡(luò)，提出了建設(shè)“大交通、大公交”的構(gòu)想和在浙江省率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公交一體化的奮斗目標(biāo)。

一年多以來(lái)，在紹興市政府“加強(qiáng)公交一體化建設(shè)、保證公交優(yōu)先戰(zhàn)略實(shí)施”的大背景之下，通過(guò)交通人不懈的努力，紹興的公交一體化體系已初具規(guī)模。

突破體制頸瓶

在城鄉(xiāng)公交化管理方面，全國(guó)幾乎是“各自為政”。城鄉(xiāng)公交化改造，由于機(jī)構(gòu)體制的種種原因和部門分管的困擾，長(zhǎng)期以來(lái)被擱置了下來(lái)。再加上城鄉(xiāng)公交的法律體系不完整，缺乏國(guó)家統(tǒng)一的法律、法規(guī)，地方往往只能根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，制定各自的操作規(guī)范，這又導(dǎo)致了各地標(biāo)準(zhǔn)不一。

毋庸諱言，當(dāng)前各界對(duì)公交化管理還有許多異議和爭(zhēng)論，紹興市則進(jìn)行了大膽的嘗試。在進(jìn)行大規(guī)模調(diào)研的基礎(chǔ)上，2006年5月，紹興市政府發(fā)布了《關(guān)于市區(qū)和紹興縣城鄉(xiāng)公交一體化改革的意見(jiàn)》，確定了由市交通局統(tǒng)一履行全市城鄉(xiāng)公交行業(yè)管理職能，解決了歷史遺留下來(lái)的管理體制問(wèn)題。

同時(shí)，明確了三大任務(wù)。首先是成立機(jī)構(gòu)。2006年8月，市府辦印發(fā)《紹興市區(qū)和紹興縣城鄉(xiāng)公交一體化實(shí)施方案的通知》，成立紹興市城鄉(xiāng)公交一體化工作協(xié)調(diào)小組，成立城鄉(xiāng)公交行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立紹興市公共交通管理處，負(fù)責(zé)全市公共交通的行業(yè)管理，與紹興市道路運(yùn)輸管理處合署辦公，實(shí)行兩塊牌子一套班子。其次是建立制度。制定《紹興市城鄉(xiāng)公交客運(yùn)管理辦法》，首次明確了“城鄉(xiāng)公交客運(yùn)”的定義，對(duì)城鄉(xiāng)公交實(shí)行統(tǒng)一的發(fā)展政策和經(jīng)濟(jì)政策，采用統(tǒng)一規(guī)定。第三是制訂規(guī)劃。市交通主管部門投入80萬(wàn)資金，與上海同濟(jì)大學(xué)聯(lián)合編制了《紹興市城鄉(xiāng)公交發(fā)展規(guī)劃》、《紹興市城鄉(xiāng)公交線網(wǎng)專項(xiàng)規(guī)劃》，為紹興推進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化提供了強(qiáng)有力的組織保障。

難題布滿改革路

有了政策，定了體制，建了規(guī)劃，公共交通管理處在摸索與實(shí)踐中總結(jié)出改革道路上的四大難題。

1．缺乏嚴(yán)密的公交管理法規(guī)體系

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，但對(duì)公交客運(yùn)市場(chǎng)如何管理，國(guó)家缺乏應(yīng)有的法律體系。常見(jiàn)的是政府有關(guān)部門做出的種種“規(guī)定”和“辦法”。這些文件雖然對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行起到了部分作用，但是其缺陷也十分明顯。這些規(guī)定中，往往只有對(duì)業(yè)主的約束，缺乏對(duì)業(yè)主的保障和對(duì)乘客的管理，缺乏對(duì)運(yùn)營(yíng)公司的資質(zhì)認(rèn)證，造成公交客運(yùn)市場(chǎng)發(fā)展不平穩(wěn)。

2．公交公益性定位模糊

目前，城鄉(xiāng)公交的運(yùn)作是以企業(yè)經(jīng)營(yíng)為主，雖然國(guó)家四部委《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的若干經(jīng)濟(jì)意見(jiàn)》中明確規(guī)定：“城市公共交通的投入要堅(jiān)持以政府投入為主。城市公共交通發(fā)展要納入公共財(cái)政體系，建立健全城市公共交通投入、補(bǔ)貼和補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌安排，重點(diǎn)扶持。”

但由于種種原因，政府對(duì)公交事業(yè)的投入甚少，政府對(duì)公交扶持政策，如土地出讓、稅收減免、貸款貼息等幾乎沒(méi)有。因此造成公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益低下，公交基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，公交車輛成新率較低，公交智能化建設(shè)滯后，站場(chǎng)設(shè)施無(wú)法滿足市民需求。

3．農(nóng)村客運(yùn)公交化改造困難重重

農(nóng)村客運(yùn)投入不足致“短腿”。目前，農(nóng)村客運(yùn)站場(chǎng)大部分還是上世紀(jì)六、七十年代建造的簡(jiǎn)易站。盡管隨著農(nóng)村客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)不斷推進(jìn)，一些縣（市）已投資建造了一批農(nóng)村四級(jí)、五級(jí)客運(yùn)站，但受到宏觀調(diào)控，農(nóng)村土地資源緊張的限制，農(nóng)村客運(yùn)站場(chǎng)建設(shè)舉步維艱。

交通規(guī)劃先天不足。公共交通的順暢與通達(dá)離不開(kāi)綜合交通體系規(guī)劃的“扶持”，但城鄉(xiāng)交通規(guī)劃的“先天不足”及實(shí)施上的乏力問(wèn)題日益暴露。缺乏統(tǒng)一的農(nóng)村客運(yùn)和城鄉(xiāng)公交的發(fā)展規(guī)劃，對(duì)市區(qū)、中心城市與縣域城市的公交客運(yùn)線路安排、站點(diǎn)設(shè)置、客源配置等作統(tǒng)籌合理的規(guī)劃布局，各縣（市）也沒(méi)有對(duì)縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村農(nóng)村客運(yùn)和城鄉(xiāng)公交資源配置作統(tǒng)一的規(guī)劃安排。

車型配備不適合山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路狀況。由于部分山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村準(zhǔn)四級(jí)公路路寬達(dá)不到通公交車的條件，公交車交會(huì)困難，對(duì)客車營(yíng)運(yùn)通行造成了安全隱患。

4．公交企業(yè)“步履維艱”

近年來(lái)，由于國(guó)內(nèi)燃油、保險(xiǎn)、維修等價(jià)格上漲，公交企業(yè)承擔(dān)社會(huì)公益性服務(wù)增加，長(zhǎng)期低票價(jià)管制等原因，企業(yè)生存狀態(tài)上的弱勢(shì)使各種“負(fù)效應(yīng)”迅速在公共交通體系中延伸。長(zhǎng)期虧損使不少公交企業(yè)放緩甚至停止車輛的更新速度，有的對(duì)經(jīng)濟(jì)效益低下的線路停止運(yùn)營(yíng)，有的增大發(fā)車間隔和減少發(fā)車密度。微虧或艱難保本經(jīng)營(yíng)的公交公司很難體現(xiàn)公益性。

“三創(chuàng)新三加強(qiáng)”保實(shí)效

紹興市從創(chuàng)體制、活機(jī)制、建制度入手，通過(guò)“三個(gè)創(chuàng)新”、“三個(gè)加強(qiáng)”，全面加大工作力度，確保城鄉(xiāng)公交一體化改造取得實(shí)效。

1．創(chuàng)新體制，實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)一配置。制定《紹興市城鄉(xiāng)公交線路專營(yíng)辦法》，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，設(shè)定經(jīng)營(yíng)期限，建立退出機(jī)制。對(duì)歷史形成的與公交規(guī)劃一致的現(xiàn)有公交線路，通過(guò)辦理確認(rèn)手續(xù)，準(zhǔn)予特許經(jīng)營(yíng)。新增、到期的公交線路按照公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，通過(guò)服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)的方式確定經(jīng)營(yíng)者，鼓勵(lì)有序競(jìng)爭(zhēng)。打破公交企業(yè)對(duì)公交線路終身?yè)碛械臋?quán)限，形成公交企業(yè)危機(jī)感和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，促進(jìn)公交企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)管理水平的提高。引導(dǎo)各公交企業(yè)之間通過(guò)聯(lián)合、兼并、收購(gòu)等方式，進(jìn)行資產(chǎn)重組，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，努力培育資產(chǎn)更優(yōu)、實(shí)力更強(qiáng)、信譽(yù)更好的公交市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體。按照自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展的要求，支持公交企業(yè)深化內(nèi)部改革，不斷提高經(jīng)營(yíng)管理水平和服務(wù)質(zhì)量，有利于現(xiàn)有公交企業(yè)擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)，形成集約化經(jīng)營(yíng)。同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，保持適度競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)公交企業(yè)優(yōu)勝劣汰和公交市場(chǎng)的健康發(fā)展。

2．創(chuàng)新機(jī)制，全面建立城鄉(xiāng)公交扶持機(jī)制。好的體制要充分發(fā)揮作用，必須有好機(jī)制做保障。為此，該市在全力推進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化改革的同時(shí)，切實(shí)在工作機(jī)制上狠下功夫。市政府制定對(duì)公交行業(yè)的相關(guān)優(yōu)惠、扶持政策，加大對(duì)公交行業(yè)的投入力度，加大對(duì)公交事業(yè)給予的政府補(bǔ)助和優(yōu)惠措施，落實(shí)政策性虧損補(bǔ)貼。（1）降低票價(jià)，由市縣政府實(shí)行聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼制度。從2007年1月20日起，紹興市區(qū)和紹興縣公交車票價(jià)大幅下調(diào)，無(wú)人售票車票價(jià)均為1元，有人售票中高檔車起步價(jià)每人次下調(diào)0.5元。IC卡打折，在起步價(jià)調(diào)整的基礎(chǔ)上，A卡、B卡錢包區(qū)均打8折。（2）對(duì)公交企業(yè)承擔(dān)老年人、現(xiàn)役軍人、傷殘軍人、殘疾人、學(xué)生等根據(jù)有關(guān)規(guī)定實(shí)行優(yōu)惠，企業(yè)由此承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)損失和完成政府指令性任務(wù)所增加的支出，定期由政府給予財(cái)政補(bǔ)貼。（3）對(duì)公交場(chǎng)站、車輛更新等，政府給予必要的政策和資金支持。由政府出臺(tái)指導(dǎo)性的稅費(fèi)優(yōu)惠政策意見(jiàn)，達(dá)到城鄉(xiāng)公交一體化車輛稅費(fèi)征收政策的基本統(tǒng)一。交通、財(cái)政、稅務(wù)部門依法對(duì)全市公交車輛和經(jīng)營(yíng)單位，按統(tǒng)一的政策征收稅費(fèi)，達(dá)到城鄉(xiāng)公交一體化車輛稅費(fèi)征收政策的基本統(tǒng)一。

3．創(chuàng)新制度，鞏固擴(kuò)大改造成果。為保證改造后城鄉(xiāng)公交工作的扎實(shí)開(kāi)展，避免穿新鞋、走老路，該市以調(diào)動(dòng)公交隊(duì)伍的積極性、創(chuàng)造性和主動(dòng)性為重點(diǎn)，制定出臺(tái)了《紹興市城鄉(xiāng)公交線路服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核辦法》，公交車必須按照公司化管理方式規(guī)范經(jīng)營(yíng)，城鄉(xiāng)公交線路服務(wù)質(zhì)量實(shí)行年度服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核制度，并向社會(huì)公布。制定《紹興市城鄉(xiāng)公交行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，按“五定、四統(tǒng)一”即定線路、定班次、定時(shí)間、定票價(jià)、定站點(diǎn)，在同一條線上實(shí)行車型統(tǒng)一，顏色統(tǒng)一，票價(jià)統(tǒng)一，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的要求規(guī)范運(yùn)行。做到科學(xué)調(diào)度，合理排班，增加密度，及時(shí)疏運(yùn)。保持車輛、設(shè)施裝備的完好，為乘客創(chuàng)造良好的乘車、候車環(huán)境。加大投入，不斷改善市民乘車環(huán)境。任務(wù)明確，責(zé)任到人，切實(shí)做到以制度管理人，以制度約束人，以制度激勵(lì)人，以制度促進(jìn)各項(xiàng)工作落到實(shí)處。

4．加強(qiáng)站場(chǎng)建設(shè)，構(gòu)建公交硬件網(wǎng)絡(luò)。為加快發(fā)展公交事業(yè)，有效利用公交站場(chǎng)，對(duì)現(xiàn)有的市區(qū)和紹興縣的公交站場(chǎng)資源進(jìn)行政府收購(gòu)，成立國(guó)有控股的紹興市公交站場(chǎng)經(jīng)營(yíng)公司，具體負(fù)責(zé)站場(chǎng)的投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。（1）加快公交綜合樞紐建設(shè)，提高公交網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)集散能力。目前，紹興市交通部門正積極實(shí)地踏勘選址，制訂實(shí)施方案，預(yù)計(jì)將于2007年年底前，在沿中心城周邊規(guī)劃建成4～5個(gè)公交換乘中心，以改善公交車換乘條件，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，緩解中心城區(qū)交通擁堵。（2）發(fā)展農(nóng)村客運(yùn)站場(chǎng)設(shè)施建設(shè)。全面加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運(yùn)站和港灣式停靠站建設(shè)，積極實(shí)施省交通廳建設(shè)農(nóng)村送項(xiàng)目主題實(shí)踐活動(dòng)，逐步開(kāi)通中心鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的直達(dá)公交車。

5．加強(qiáng)科技投入，為公交一體化改造保駕護(hù)航。全面提升服務(wù)檔次和服務(wù)質(zhì)量，打造精品公交，達(dá)到公交優(yōu)先，通過(guò)軟硬件結(jié)合多方位提高服務(wù)水平。一是加大投入更新，購(gòu)置新型大容量空調(diào)車，提高服務(wù)質(zhì)量和效能。二是推出IC卡收費(fèi)系統(tǒng)，以現(xiàn)代支付方式替代傳統(tǒng)現(xiàn)金支付方式，不僅實(shí)現(xiàn)了市區(qū)和紹興縣公交車互通，還與寧波、臺(tái)州之間實(shí)現(xiàn)異地互通，提高了效率，方便了乘客。三是實(shí)現(xiàn)公交智能化調(diào)度，建立信息化平臺(tái)，拓展各領(lǐng)域的信息化管理，并正在調(diào)研GPS智能化管理系統(tǒng)在公交的應(yīng)用和實(shí)施，以進(jìn)一步提高對(duì)車輛的實(shí)時(shí)調(diào)度監(jiān)管能力。以創(chuàng)新思維加快公共交通系統(tǒng)的技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造，推進(jìn)智能化城市公交系統(tǒng)建設(shè)。全面推行多媒體可視報(bào)站系統(tǒng)、中英文報(bào)站顯示，提高服務(wù)品位。建設(shè)完善的乘客咨詢系統(tǒng)，通過(guò)市話、互聯(lián)網(wǎng)、自動(dòng)觸摸顯示屏等方式，為市民提供及時(shí)、準(zhǔn)確、周全的信息服務(wù)。四是進(jìn)一步健全計(jì)算機(jī)信息化管理平臺(tái)，全面提高企業(yè)管理水平，提高工作效率，更好地為市民服務(wù)。

6．加強(qiáng)安全措施，確保安全工作落到實(shí)處。首先，著重做好農(nóng)村客運(yùn)企業(yè)的資格審查工作，嚴(yán)格把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)、從業(yè)人員資格關(guān)、車輛技術(shù)關(guān)，加強(qiáng)對(duì)客運(yùn)車輛的監(jiān)督管理。其次，落實(shí)農(nóng)村客運(yùn)安全責(zé)任制，層層簽訂安全責(zé)任書(shū)。再次，建立安全獎(jiǎng)懲制度，每年對(duì)農(nóng)村客運(yùn)實(shí)施考核，抓好安全措施的落實(shí)。