浙江省人大財政經濟委員會關于《浙江省普陀山風景名勝區條例（草案）》的審議報告

省人大常委會：

收到省人民政府提請省人大常委會審議的《浙江省普陀山風景名勝區條例(草案)》(以下簡稱條例草案)的議案后，省人大財政經濟委員會即將條例草案印發舟山所屬縣區人大常委會和省發改委、省民宗委、省建設廳等17個省級相關部門及省軍區征求意見。2月下旬和3月中旬，財經委會同省人大民僑委、常委會法工委和省建設廳的同志赴舟山進行調研，召開座談會，分別聽取舟山市及普陀區、定海區人大、政府及相關部門、人大代表、基層干部和普陀山佛教協會的意見，實地察看了普陀山景區和朱家尖景區。后又召開省級相關部門座談會，聽取對條例草案的意見。在此基礎上，財政經濟委員會于3月18日召開全體會議，對各方面的意見進行認真研究，對條例草案進行了審議。現將審議情況報告如下：

普陀山風景名勝區是國務院批準的國家級風景名勝區(以下簡稱風景區)，是我國著名的旅游勝地。為保護風景名勝，1995年省政府頒布了《浙江省普陀山風景名勝區保護管理辦法》，2005年對該管理辦法進行了重新修訂。隨著經濟社會的發展，人民生活水平的提高，文化需要的多元化，尤其是世界佛教論壇以后，風景區的旅游業迅速發展，在保護與管理上面臨新的形勢和問題：一是由于進入風景區的人數不斷增加，生態壓力進一步加大；二是在風景區建設、保護過程中不符合規劃，損壞景觀、景物、植物、地形地貌的行為有不同程度的存在；三是風景區內商品價格、服務質量需要進行有效控制和提高；四是對旅游業中不文明的行為需要進一步規范和管理。同時，2006年國務院頒布了《風景名勝區條例》(以下簡稱國務院條例)，省政府規章亟需與之相銜接。因此根據風景區面臨的實際問題和緊迫需要，為進一步加強風景區的保護與管理，制定《浙江省普陀山風景名勝區條例》是十分必要的。

財政經濟委員會認為，省政府提請浙江省人大常委會審議的條例草案，經過了較長時間的認真草擬，符合國家有關法律規定，總結了多年的工作實踐經驗，吸收了各方面意見，內容基本可行。現就條例草案有關問題提出以下意見和建議：

一、關于朱家尖景區依照條例草案規定實施管理的問題

風景區由普陀山(含豁沙山)、洛迦山和朱家尖東部組成，其中普陀山(含豁沙山)、洛迦山由舟山市人民政府普陀山風景區管理委員會管理，朱家尖東部景區由普陀區人民政府朱家尖風景旅游管理委員會管理。通過立法調研。我們了解到條例草案的提出、制定，主要是基于對普陀山景區保護和管理的緊迫需要，而對于朱家尖景區，條例草案第五條規定“朱家尖景區由舟山市普陀區人民政府依照本條例規定實施管理”。在調研中，普陀區人大、政府及相關部門、朱家尖風景旅游管理委員會以及鎮村干部等對此規定反映比較強烈，認為該條例草案相關規定目前在朱家尖景區無法依照實施。他們提出，雖然朱家尖景區是風景區一部分，但在行政管理體制上普陀山景區屬于舟山市政府管理：而朱家尖景區則由普陀區政府管理，是各自獨立的管理體制。普陀山景區是以佛教觀音文化和海島自然風光構成的海天佛國為特色，而朱家尖景區則以海島自然風光為特色。普陀山景區居民主要以旅游服務產業為主，而朱家尖景區范圍內的7個行政村近6000人，產業以漁業為主，農業和第三產業為輔，這些居民生產依托于景區內以及周邊土地、沿海、沙灘，從事捕撈、養殖、采貝等傳統作業。如果按條例草案第五條、第十二條第三款、第十六條、第二十六條第二款等的規定進行管理，在朱家尖景區難以得到落實。通過調研，我們認為，條例草案對普陀山景區是十分適用的，制定也是十分必要的，而朱家尖景區與普陀山景區管理體制不同，景區內居民的產業結構和生活環境也有很大差別，按條例草案有關規定實施確實存在一定困難和實際問題，建議對朱家尖景區現實情況給予充分考慮，進一步調研協調，兼顧兩地實際，區別對待，對相關條文作切合實際的修改完善。

二、關于風景區宗教事務行政管理的主體問題

條例草案第六條規定，管理委員會負責風景區宗教事務的行政管理工作。在調研中，省、市民宗部門和普陀山佛教協會提出將宗教事務納入管理委員會承擔的職責之一有所不妥。從現行國務院《宗教事務條例》和《浙江省宗教事務條例》法規來看，縣級以上人民政府宗教事務部門是宗教事務行政管理主體。實踐中，舟山市民宗局一直負責普陀山風景名勝區宗教事務行政管理工作，普陀山風景名勝區管理委員會只是協助其進行宗教事務工作。考慮到普陀山景區是以佛教的觀音文化為主要特色，宗教事務管理又有其自身的政治敏感性和復雜性，同時還具有較強的專業性，建議將第六條中有關管理委員會負責宗教事務行政管理職責的內容，修改為協助舟山市人民政府宗教事務部門做好宗教事務工作。

三、關于風景區門票收入使用問題

條例草案第三十一條規定了風景區門票收入和風景名勝資源有償使用費的用途，調研中有關部門反映使用范圍規定過于狹窄。由于風景區特殊的地理位置，區內水、電、通訊、交通等基礎設施較為薄弱，為了促進該區持續發展，舟山市政府對制約風景區發展的交通、電力、通訊、海島飲水等重點基礎設施建設投入了大量資金，由于市財政收入總量較小，完全依靠現有財力解決上述基礎設施建設較為困難，為此，目前市政府對風景區的正山門票收入實行“確定基數，分檔分成”的分配辦法，市政府籌集的資金主要用于改善該區外部環境的基礎設施建設，風景區留用的資金主要用于區內的旅游資源保護、管理及其他補償性支出。為加強風景區的保護、管理、開發和利用，建議條例草案對風景區門票收入和風景名勝資源有償使用費的用途，增加相關基礎設施建設的內容。

四、關于風景區餐飲等經營活動的行政許可問題

條例草案第二十二條規定，從事餐飲等經營性活動在依法報有關主管部門批準前應當經管理委員會審核。我們認為，國務院條例第二十九條對應經風景名勝區管理機構事先審核后再依法報相關部門批準的事項作了規定，其中未包括從事餐飲等經營性活動這一事項。《行政許可法》第十五條規定，地方性法規不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可的內容。為此，建議作相應修改。

五、關于法律責任問題

該條例草案共四十四條，其中法律責任部分有十一條，法律責任條文偏多。有部分條款重復國務院條例中的處罰內容，如條例草案第三十五條、第三十九條第一款、第四十三條第(三)項和第(五)至(九)項等分別與國務院條例第四十條、第四十六條和第四十八條等重復。還有一些條款的處罰種類和幅度與國務院條例不相一致，如條例草案第三十六條第(一)項中對在風景區內禁止在景物、文物古跡、樹木、道路兩側欄上刻、劃、涂、寫違法行為的處罰與國務院條例第四十四條不一致等。因此，建議對法律責任內容進行相應修改。

六、其他修改意見和建議

(一)條例草案第十四條對寺廟庵堂的修建報批程序作了規定，考慮到風景區相當一部分寺廟庵堂屬于文物，根據《中華人民共和國文物保護法》第二十一條第二款“對文物保護單位進行修繕，應當根據文物保護單位的級別報相應的文物行政部門批準；對未核定為文物保護單位的不可移動文物進行修繕，應當報登記的縣級人民政府文物行政部門批準。”的規定，建議該條規定與文物保護相關法律法規相銜接。

(二)條例草案第二十七條“天氣預報信息”表述不夠準確，建議修改為“公眾氣象預報和災害性天氣警報信息”。另外，因風景區處于海島特殊的地理位置，天氣的變化和海上的風浪程度對于游客的安全極為重要，而氣象局的同志反映，各地的氣象探測環境和探測設施受到破壞的情況比較嚴重，依據氣象法和《浙江省氣象條例》的有關規定，有必要同時明確管理委員會在保護、建立和完善氣象設施等方面的職責。為此，我們建議將該內容單設一款并明確管理委員會相關的職責。

(三)條例草案第二十九條對風景區的宗教信仰作了規定。佛教界人士認為，法律法規是全社會每個公民都需遵守的行為規范，不合適把宗教團體、信教公民作為特指在條例草案中進行規定。同時在此規定“加強宗教活動、僧尼行為的自律”，容易產生聯想和歧義。因此，建議對條文進行修改。

以上報告，請予審議。