積極推進農村最低生活保障制度的重要性及對策

我國是農業大國，農村人口占全國人口的大多數。農村最低生活保障制度能從根本上解決特困人群的最低生活保障問題，作為我國社會救助體系的重要組成部分，積極推進農村最低生活保障制度已成為當前社會的客觀要求：是縮小城鄉差別、構建和諧社會的重要舉措；是貫徹“建設社會主義新農村”重要思想的具體體現；是實現農民國民待遇和社會公平的基本要求。可以說積極推進農村最低生活保障制度，面寬量大，前景廣闊，有著完全現實的社會基礎和必要性。那么在我國目前農村社會保障制度還處于尚不完善的初級階段，如何搞好農村現階段農村最低生活保障制度呢？

積極推進農村最低生活保障制度的重要性

一、推進低保制度，是縮小城鄉差別、構建和諧社會的重要舉措

我國改革開放三十年來，經濟高速發展，人民生活水平顯著提高。但目前，農村的經濟現狀仍存在一些不容忽視的問題。

一是城鄉收入差距越來越大，農民相對收入水平較低，增長緩慢。相對中國經濟發展水平而言，農村居民的收入增長速度長期低于人均GDP的增長速度和城鎮居民的增長速度，尤其是1996年以后，農村居民收入增長幾乎停滯不前，農民沒能公平分享經濟增長和改革開放的成果。

二是農村地區發展不平衡，地區收入差距在4倍以上。1985年以前農村地區收入差距在3倍左右，20世紀90年代中期差距接近5倍，90年代末以后基本穩定在4.2倍。最高地區上海的收入（6223.55元）是最低地區收入（1462.27元）的4.26倍，最高地區收入是全國平均水平（2475.63元）的2.51倍，最低地區收入是全國平均水平的59%。

三是絕對貧困問題仍然嚴重。中國的貧困人口絕大多數在農村。自改革開放以來，特別是20世紀80年代中期開展有組織、有計劃、大規模的扶貧開發以來，農民貧困問題明顯緩解，貧困率降低，貧困人口規模大幅度下降。但是，我國絕對貧困線標準定得太低，絕對貧困人口的“食物需求比重即恩格爾系數占80%左右”，遠遠高于60%的國際標準，難以滿足這部分人口的基本生存需要。

全國人民實現共同富裕是我國社會主義的本質特征，也是我國社會發展的根本動力和最終目的。建立農村最低生活保障制度，是縮小城鄉差距重要步驟。長期的農業支持工業、工農業產品價格“剪刀差”使中國出現巨大的城鄉差距。當前實行的工業反哺農業、取消農業稅的政策措施有利于推動農村發展，但縮小城鄉差距，解決三農問題最根本的措施是推進城市化，而建立農村最低生活保障制度在實質上是在生存權保障問題上與城市協調并進的重要舉措。

二、推進低保制度是貫徹“建設社會主義新農村”思想的根本體現

建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務，是貫徹落實科學發展觀、全面建設小康社會、加快推進現代化的重大戰略步驟，集中體現了廣大農民群眾的共同意愿和根本利益。十六屆三中全會提出“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，并提出了統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放等“五個統籌”戰略，更加注重縮小城鄉工農差別，更加關心農村貧困人口、失地農民的基本生存狀況。近年來，我國農村因自然條件惡劣和因病、因殘以及缺乏勞動能力導致家庭生活常年困難的情況還比較嚴重，看不起病等死，交不起費失學等現象時有發生。農村的一些社保政策剛剛起步，覆蓋人口有限，截止到2007年6月底，我國31個省市在建立了低保制度后，覆蓋人口2068萬人（2007年8月7日《人民日報》），另據統計，現在在貧困縣里，由于殘疾、長期患病等等原因最后喪失勞動能力的，占了貧困縣人口總數的6.7%。在2005年，當年返貧當中，由于殘疾、患病這種類型的返貧大概占了返貧人口的26%（政協會議就發展現代農業問題舉行記者招待會2007-3-6新華網）。這也充分反映出生活在貧困線以下的農民數量之龐大，離新農村建設“生活寬裕”的要求還有很大差距。同時，新農村建設問題，歸根到底就是要解決好生產發展，即農民增收問題。農村建立低保制度是從中央提出要貫徹科學發展觀，要統籌解決農村的經濟社會發展的問題這個背景下提出來的。加快推進最低生活保障制度成為很緊迫的問題。

三、推進低保制度是實現農民國民待遇和社會公平的基本要求

進入新世紀以來，農民增收難度進一步增大，收入增長幅度僅4％，大大滯后于經濟總體增長速度。目前，中國經濟發展中的有效需求不足，主要原因是農民增收困難，農民購買力不夠。2001年農民人均年收入2366元，城市居民人均年收入6860元。據此，一般認為，城鄉收入差距約為3:1。但農民收入中約有40％為實物收入，現金收入當中，還要用于來年購買農藥、化肥等農業生產資料。因此，市民人均年收入是農民當年可支配現金收入的5倍多。如果再考慮到市民享受的醫療保險等社會福利，真實的城鄉收入差距超過6：1（中國改革論壇“中國農民權益保護國際研討會”2003年7月31日）。城鄉收入懸殊，差別進一步擴大，“三農”問題浮出水面，不斷升級，上升為中國政治、經濟和社會領域的一個重要問題。

農民是積貧積弱的龐大社會群體。增加農民收入是中國最大多數人的根本利益，也是黨的農村政策的根本出發點和落腳點。黨和政府歷來重視“三農”問題，在增加農民收入，改善農民生活狀況，提高農民社會地位等方面采取了一系列政策措施，也取得一定成效。但是，客觀地說，農業結構調整、技術推廣、產業化經營、農村稅費改革、教育“兩免一補”、村民自治等措施，是在農業和農村內部挖掘農民增收潛力，在新階段這些措施的作用有限。繼續把“三農”問題放在城鄉二元經濟社會結構背景下考慮，不僅不可能從根本上解決“三農”問題，而且有可能延誤解決“三農”問題的時機。

“三農”問題的核心是農民收入問題，根源在于實行了城鄉隔離的二元經濟社會體制，形成了一系列歧視農民的經濟社會環境。農民迫切需要建立一個公平、公正、道義的法律秩序。農民是公民，農民工是中國必不可少的產業工人，“公民根據法律規定，享有同等的權利和承擔相同的義務”。“平等權是憲法規定的基本權利體系中的重要組成部分”。“禁止差別對待是平等權的基本內涵”。但現行的法律制度在若干基本方面把農民與市民區別對待，沒有給農民與市民平等權。積極的推進低保制度，就是要在社會保障方面邁出重大步伐，爭取農民與市民權利平等。有了這方面的平等權，農民就不再是現代化的“邊緣人”，農村人就完全可以和城市人一起平等地融入現代主流社會，進入“人的全面發展”的和諧社會了。

總之，推進農村低保制度，補償家庭保障功能，是廣大農村勞動者的迫切需要，它關系著億萬農戶的家庭幸福，我們做為一個社會主義國家萬萬不能忽視。

低保制度在執行和落實過程中存在的問題

自1992年山西省左云縣率先開展農村低保試點工作以來，全國大部分省市陸續出臺相關政策，開展農村低保試點工作，并在試點工作的基礎上，初步建立起了各地區符合自身實際的低保制度。截止到2007年年底，已在全國建立了農村低保制度，3451.9萬農村居民納入了保障范圍。中央和地方共投入資金100多億元，支撐著農村低保制度在全國范圍內基本覆蓋，但是，這一制度還不完善，當前我國低保制度的現狀各地水平參差不齊，還與發展社會主義市場經濟要求相適應的科學、系統、規范、統一的農村低保制度相差甚遠，還存在許多有待解決的問題。

一、對農村低保與城市低保的認同不對等

與城市低保不同的是，農村低保缺乏足夠的中央財力支持。在地方政府城市“低保”支出方面的不足有一部分是通過中央財政和國有資產的變現收入來補充的。而目前的農村低保資金來源主要由省及省以下財政來負擔，農村低保工作基本被劃入地方事權范圍，中央并未承擔更多支出職責，不利于我國農村低保工作的健康有序發展。還有，在低保標準上更不對等，以承德為例，2007年城鎮的低保標準為1800元，而農村低保標準為692元，城鄉差別為2.6:1，而消費物價基本相同，城鄉居民有時就是鄰居（城中村失地農民），有著相同的生活方式。再者，雖然中央承諾30％的投入比例，但是，實際到位比例不盡相同，往往越是貧困地區地方收入可支配財力越小，需低保人群反而越大，而中央財力支持不一定多，這是一對特別現實的矛盾。

二、低保資金的保障機制不夠完善。

農村低保制度目前主要是各地根據自身的實際情況主動建立的，其低保資金也主要由各省及省以下各級財政共同負擔，中央財政并未安排足夠低保資金補助。在農村低保試點工作開展初期，各地一般由縣(市)、鄉鎮、村根據一定比例(1997年浙江龍游市的分配比例為60：20：20)來分擔低保資金支出，隨著農村稅費改革的實施以及農業稅取消政策的出臺，基層財力被大大的削弱，除了村集體經濟較好的地方外，大部分地區的村一級低保資金支出負擔得到豁免，低保資金支出主要由縣市、鄉鎮財政來承擔(80：20)，后來省一級政府根據實際情況對困難縣予以相應的資金補助，鄉鎮一級負擔得到進一步減輕(比例調整為85：15)，縣一級財政承擔了大部分的資金支出職責。目前從全國范圍來看，大部分地區低保資金負擔主要是由基層財政尤其是縣一級財政來承擔的，省一級政府安排相應的資金補助，缺乏多元化的籌資渠道。低保政策的執行效果如何，關鍵是資金充足程度。但是，目前全國仍無固定比例或剛性規定，資金不充足，地方政府只能學習“包餃子”，“有多少面，就包多少餡”，從而形成了低保政策在身邊越近，就越有緣沒份。以興隆為例，低保線以下人口約為3.6萬人，是全縣農業人口的12％，而2007年全縣農業低保戶僅為5100人，是應保的14％。今年，政府承諾農業低保戶增至8000人，最根本原因還是財力不足。基本工作方法是以“五保戶”、大病戶等最貧困的群體中倒排隊產生。有時這個比例一直套用到村組，造成村組間因為富裕程度不同而產生低保戶的標準有現實的差別，基層工作者有工作難度和壓力。

三、低保對象的確立無確定章法

在農村低保人群范圍的確定上，各省市一般規定，凡常年居住本地，且有當地戶口，上年度家庭年收入低于戶籍所在地當年最低生活保障標準的農村居民，均納入當地最低生活保障范圍。農村“五保戶”是否納入農村低保范圍，各地做法也盡相同，有的地區，如北京、大連、青島、長沙就將農村“五保戶”納入農村低保范圍，實行全額保障。而有的地方，如甘肅等，正逐步將農村“五保戶”納入農村低保范圍。也有的地方實行將 “五保戶”與農村低保范圍相分離的政策。就承德而言，農村低保首先從比例上做出了較為剛性的限制，大概掌握在3％以內，其中，一個鄉鎮31000多人口，低保戶不足800人，而且在確立人選過程中，雖然經過了個人申報、村民代表評議、村里公示、鎮政府批準幾個環節，但是隨意性仍不小，不可避免的出現一些“人情保”。

四、低保工作組織網絡不健全

農村低保工作力量比較薄弱，難以適應越來越重的工作任務。中共十六屆六中全會提出“以發展社會事業和解決民生問題為重點，優化公共資源配置，注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。”這表明對農村低保工作只會加強，肩負社會管理、社會建設職能的民政等部門的工作將越來越繁重，但從管理機構上看，只有3－5人的救災股兼管，而鄉鎮民政辦一般1－2人，還要跨管本鄉鎮的低保工作，工作量可想而知，特別是村一級，村級干部的誤工補貼標準在貧困地區本來就不高，平時村級事務也較多，現在又要負責低保對象家庭收入情況的核查，無形中增加了基層干部的工作負擔，一些干部產生了一種應付的態度。農村低保工作處于無機構、無編制狀態，縣、鄉鎮、村急需配備專職管理人員。

五、低保資金標準的確立欠水準

農村居民最低生活保障標準一般由各區縣政府自行制定，各區縣本著既與本地區社會發展水平相適應，又考慮當地財政的承受能力；既保障農村低收入居民的基本生活，又利于克服依賴思想，調動勞動生產積極性的原則，按照維持當地居民衣食住行等基本生活需要，并適當考慮水、電、燃煤（柴）以及未成年人義務教育等因素，合理確定標準。各區縣民政部門會同當地財政、農業、物價、統計等部門提出保障標準方案，經區縣政府批準后，在社會上予以公布。但并不能及時隨著當地經濟發展，人民生活水平提高和物價指數的變化情況適時進行調整，從整體看，目前各地低保標準均存在“低標準起步”現象。以承德為例，有兩個問題存在：一是低保標準一定至少一年；二是低保金額過低，07年低保標準為693元。一方面，需要低保的大部分群眾未能納入。另一方面，低保戶的標準過低，實在無奈。象圍城一樣，里面享受低保的人有怨氣，外面沒有享受的人搶著還要進。

推進農村低保制度的對策建議

低保是保證社會穩定協調發展的重要制度保證。中共中央在關于“十一五”規劃的建議中明確提出:“有條件的地方要積極探索建立農村低保”。農村低保則是農村經濟社會穩定和經濟協調發展的重要措施。實踐中各地進行了不同層次的試點探索，使完善制度建設邁出的重要一步，對于農村經濟社會的發展具有重要意義。但實踐中制度和管理的不完善嚴重制約了農村低保制度作用的發揮。為了進一步發揮農村低保制度的作用，需要堅持正確的原則，建立適合我國國情的農村低保制度框架，統籌安排，由易到難，逐步推進。

一、應盡快出臺建立農村低保制度的權威性文件，積極推進農村低保制度的法制化和規范化

目前我國農村低保制度建設，亟需國務院出臺一個權威性文件，從中央政府的角度確立農村低保制度，并對這項制度的大致框架作出原則性規定。鑒于農村情況比城市復雜，建議將農村地區劃分為富裕、中等和欠發達三大類。至于具體規定，則應考慮各地區特殊的社會經濟狀況及實際需要，有針對性地制定相應政策。

二、與其他社會保障制度區分，并協調配合，編大織細中國農村低保網絡

低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求，而農民的貧困是多方面的，不僅限于溫飽問題上，從現實看，缺乏相關配套的救助措施和優惠政策，保障對象是很難擺脫貧困的，即使暫時的擺脫貧困，也會因為多方面原因而重返貧困。如在生產、就業、就學、就醫、住房、減免義務工、從事個體經營等方面給予必要的照顧和政策扶持，并減少或免除收費(稅)以及對患大病的農村“五保戶”和貧困農民家庭實施醫療救助等，有的地方沒有考慮，有的地方考慮不夠。這就需要涉及農村的各種社會保障制度充分的協調配合，使農村低保戶享有其他一系列諸如醫療、教育等各方面的優惠措施，以避免“因病返貧”、“因教育返貧”等現象發生。

三、優化資金籌集結構，積極引進社會化籌集的輔助模式

資金問題是建立農村低保的核心問題。一般而言，地方政府負責地方經濟發展，掌握信息，便于管理，低保資金應該努力發揮地方政府的積極性，要以地方政府為主。但是，在和諧社會和社會主義新農村的大背景下，城市低保有中央財政的補助，而農村地區卻沒有中央財政的補助，這顯然是不合理的。所以中央財政應該對農村低保，特別是欠發達地區的農村低保負有責任。在此基礎上，完善我國農村低保制度的資金保障機制。一是建立以中央為主，地方為補充的資金保障與管理機制。為了確保最低生活保障對象都能享受或領取到足額的保障金，最低生活保障資金應改變縣、鄉、村共同負擔的做法，改由中央為主、市縣配合負擔，加大轉移支付力度，更加突出中央政府的責任，建立覆蓋面更廣的農村低保制度，有助于形成合力，充分利用資源，提高農村低保資金的保障度，。二是根據地區發展不平衡的現實狀態，可分地區確定中央、省、市縣的籌集比例，防止一些地方因財力困難而出現農村低保中的“以錢定人”的不規范做法。三是進一步擴大其他輔助來源，如定期組織向社會募捐、義演等慈善活動，依靠民間力量建立互助基金、扶貧基金、結對幫扶等，也是農村低保的有益補充。

四、優化健全低保標準的調整機制，適當調整中西部地區的低保標準，有所側重，兼顧公平

目前，全國未全面建立農村低保制度的省（自治區）全部處于中西部地區；未建立或全部建立農村低保制度的縣（市、區）85%在中西部地區。可見，中西部地區將成為未來農村低保制度建設的主戰場。對這些地區的保障型社會政策，省以上財政尤其是中央財政給予必要的轉移支付，是實現公共財政的應有之義。其次，為確保農村困難群眾的基本生活，中西部地方政府尤其是市、縣政府多已竭盡財力。若要在發展經濟的同時，要求中西部地區大幅度新增農村低保資金投入，既不現實也無可能。具體建議是，中央財政應盡早安排農村低保資金，重點支持中西部地區，適當兼顧東部部分困難地區。省財政應進一步提高農村低保專項補助資金比例，主要投向區域內財政困難市、縣。鑒于國外經驗和我國城市低保制度的實踐，為確保農村低保制度順利實施，農村低保資金的籌措應以省以上財政投入為主，市縣財政配套為輔。省以上財政投入以不低于資金總量的70%為宜。

五、管理體制上更應追求科學規范，強化公示和動態的管理機制，突出審批程序的規范和便捷

民政部門應盡快制定出臺操作性強的《農村低保操作規程》，一是對農戶家庭收入核定、保戶原則的落實、分類施保的實施、資金的監督管理、動態管理的落實等關鍵環節做出可以便捷操作的規定；二是鑒于城市低保制度建設經驗，為確保農村低保工作的順利開展，在制度初期階段，國家應就農村低保工作的“公平、公正、公開”，明確提出要求。三是各地民政部門要進一步強化管理、規范操作，指導鄉（鎮）、村提高農村低保工作質量。以承德為例，基層工作顯示，低保戶基本每年評定一次，確定過程在兩個月以上。

六、確立低保對象，逐步實現由指標定額模式低保向應保盡保方向過渡

就當前而言，全面建立農村低保制度，難點是建立穩定的資金籌措渠道，要做到應保盡保，就應該有足夠的資金支持做保障。一方面將著力點放在加大中央政府的支持力度上。另一方面，要通過對各類受保人員定期審核，依據低保對象收入狀況變化，及時提高或降低、納入或終止低保待遇，對復查后發現不符合低保條件的家庭要及時予以清退，對符合條件的要全部納入低保范圍，使低保家庭“有進有出”，動態管理。

七、實施相應的配套改革，使低保政策與其他產業政策、經濟政策和社會福利政策有機結合，相互補充

我國農村發展極不平衡，就是同一地區的村莊之間，同一村莊相鄰農戶之間的收入方式、收入水平也存在很大差異。單一層次的社會保障體系很難照顧到各方面的要求。現實情況是在全國最龐大的農民群體，卻享有社會給予最少的社會保障措施。應建立以我國法定基本社會保障為主體，鄉村集體保障和家庭儲蓄保障等并存的多層次社會保障體系。基本社會保障不分所有制和勞動力從事產業活動的性質，不論是在城鎮務工經商還是在鄉村集體企業、國有企業、城鎮集體企業、私有企業、三資企業從事非農產業活動還是在本鄉、本村從事農業生產的均須參加，其資金來源按照部分積累的原則，由國家政策引導，中央撥付、集體補助，個人負擔，建立基本社會保障基金。基本社會保障基金先由縣級起步，逐步過渡到省級統籌，待條件成熟時實行全國統籌。鄉村集體保障由鄉村集體和企業根據自身經濟能力為本社區群眾和職工設立，所需資金從集體和企業所得稅后利潤中按一定比例提取。集體和企業為職工提取的補充保障基金由社會保障機構管理，記入個人帳戶儲存，勞動者退休和失業時，管理機構將個人帳戶和資金連同利息發放給勞動者。個人儲蓄保障由勞動者根據家庭和個人情況自愿參加，自選投保機構，存取自由，連本帶利一次付清。

(作者單位：河北省興隆縣農業開發辦公室)