農民工市民化的制度闡釋

摘要：農民工市民化是農民工在職業、地域和身份上向市民的轉化過程，這一過程包括了農村退出、城市進入和城市融合等三個相互聯系的時序環節。每一環節的推進必須有相應的制度支持。由于特殊的二元制度使然，農民工市民化的制度缺失與制度不當同時并存，阻礙了市民化的進行。以正義與公平為邏輯起點，以制度變遷的低成本為原則，進行農民工市民化的土地退出制度、戶籍進入制度、社會保障融合制度的改革與創新，是加快農民I市民化進程的關鍵。

關鍵詞：農民工市民化制度安排制度變遷

中圖分類號：F323.6 文獻標識碼：A

農民工市民化是指農民工轉變為市民的過程和現象。其內涵包括農民工如何由從事農業生產轉變為從事非農業生產，并且由城市次屬的、非正規的勞動力市場上的農民工轉變為首屬的、正規的勞動力市場上的非農產業工人；由居住在農村社區轉變為居住在城市社區；由農村戶口轉變為城市戶口以及農民工自身素質的提高和文化層面的轉化。這四個層次的內容相互聯系，相互制約，其中前兩個層面主要取決于宏觀體制改革和相關的制度創新，對農民工市民化進程具有決定性的影響；后兩個層面構成農民工市民化的核心內容和最高評判標準。因此，經濟社會轉型和城市化加速發展的時期，研究現實條件下的農民工市民化的制度環境，分析農民工市民化的制度性障礙，探求農民工市民化的制度創新途徑，不僅具有理論價值，而且具有實際意義。

一、農民工市民化的制度性條件

按照新制度經濟學的觀點，制度是指用來規范人類行為的規則，或者說是“社會中游戲的規則”制度根據其形式可分為兩種，即：由權力機構制定和實施的，由法律、法規和政策等組成的正式制度，以及由習慣、習俗和道德規范等構成的非正式制度。正式制度根據層次性還可分為核心制度、配套制度和關聯制度。制度的功能在于降低交易費用，一方面，它通過規范人們的行為，減少社會生活中的沖突和矛盾，以避免由此帶來的效率損失；另一方面，它又可以使人們對未來形成比較合理的預期，降低不確定性。

農民工市民化是農民工在職業、地域、身份上轉變為市民的過程。這個過程的實質是農民在城鄉勞動存在來利益差別的前提下，不斷從農業勞動者轉化為從事工業、商業及其他非農產業。在參與這些勞動過程中，個人生活方式和思維方式都發生了變化，與城市的生活方式和思維方式日益接近。在此過程中，勞動力(人口)、土地、資本等社會經濟要素在空間上聚集，并進行要素的重組，實現社會經濟從量變到質變的飛躍。根據與市民化相關程度不同，可以把制度體系分為核心、相關和配套三個層次。核心層次主要包括土地制度和戶籍制度，配套層次包括就業、社會保障、住房和教育等制度，關聯層次包括行政規劃、產業、稅費等制度。其中核心的土地制度和戶籍制度與配套的社會保障制度，則構成了農民工市民化的農村退出、城市進入和城市融合的制度條件，對市民化進程產生決定性的影響。

(一)農村退出的土地制度

土地具有雙重功能，既是農民的生產資料，也是農民的生活保障。但是，過分地強調“土地是農民的命根子”，強調農民對土地的依賴，也會使農民在向城市化道路的邁進中縮手縮腳，患得患失。其實，對農民來講，土地還有另外一種意義上的兩種功能：既是農民的生產生活保障，也是農民的枷鎖。農民獲得土地是一次解放，農民放棄和離開土地也是一種解放，而且是根本意義上的解放，因為在這個過程中，農民最終消失了“自我”(農民)，獲得了新我(城市居民)。正如馬克思在論述農民成為雇傭工人所必需的條件時所言：“第一，農民因與土地等生產資料相分離而變得一無所有，轉讓勞動力使用權成為唯一的謀生手段；第二，農民擺脫封建宗法關系的束縛和人身的依附而成為自由人，從而擁有對自己勞動力的自由轉讓權。”我們強調土地對于農民的重要性，也并不是要農民永遠留在土地上，而是要強調農民對于土地的權利。因為農民有了土地權利，就可以在市場上以市場主體的地位去進行平等交易，去交換他認為值得交換的東西，包括他們的保障和身份。這種交換能否成功，取決于土地制度的設計。西方大國現代化之路對于農民土地問題的解決就是很好的例證。盡管之中多了幾分血腥和殘忍，少了一些溫情和憐憫，但卻使農民在城市化過程中徹底擺脫了土地的羈絆，實現了向市民化的徹底轉移。

(二)城市進入的戶籍制度

戶籍制度的功能在于人口統計和社會治安管理的目的，而不是對于人口流動的限制。勞動力根據工資和偏好，自由選擇符合勞動力市場需求的工作崗位。而自由選擇首先必須自由流動，只有在流動中勞動力個人擁有和支配勞動力的權利才能充分體現，這是勞動力資源有效配置的前提。這一點，我仍從國內外戶籍制度設計的歷史中就可以找到答案。中國的戶籍制度始于周朝，至秦代初具規模。此后，經過三國至南北朝的整頓，到隋唐時期日臻完備和周密。從商代的“登人”到漢代的“編少齊民”，再到宋代的保甲制，展現了我國戶籍文化的豐富內涵和戶籍制度的發達程度。我國歷史政府對戶籍管理的重視程度是最高的，它通過體系完備的社區組織、行政網絡克服了人口分散居住的特點，建立了自上而下的嚴格的戶籍管理制度。歷史上的戶籍制度雖然具有地域性、等級性、世襲性等特征，但更體現了戶籍在人口統計和社會管理的職能。在日本，實行“戶籍隨人走制度”，人口流動完全自由。《憲法》規定國民享有遷徙的自由，國民不分地域自由擇校(只要成績合格，交得起學費)、自由擇業、自由選擇住宅；在法國，實行“嚴格+隨意”的戶籍制度，嚴格體現為法國人的戶籍信息與他們的就業、職業、經濟收入、宗教信仰等日常生活內容機密相關。隨意體現為充分保障人口的自由流動。正是由于人口的自由流動，使勞動力在聚集和轉移的同時，促進了城市化的加速發展。

(三)城市融合的就業、社會保障、教育、住房等制度

其意義在于創造公平的制度環境，保證核心制度改革成效的同時，促進市民化的進行。我國《憲法》第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲取物質幫助的權利”。目前，在我國城市已經形成養老保險、下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障“三條線”制度。農村則形成了“以土地為依據，以家庭為核心”的自我保障模式。農民工雖然為城市經濟發展做出了貢獻，但卻游離于城市社會保障之外。建立適合農民工特點的社會保障，使農民工無論是進入市場，還是退出市場，都能進行勞動力再生產，這是市民化的制度保障。就業制度的作用，主要在于使農民工在獲得就業機會增加收入的同時，規范勞動用工關系，并形成健康的勞動力市場。教育制度的作用在于使公民平等地享有受教育的權利，促使人力資本的形成，發揮人力資本對經濟增長的作用。而住房制度的作用在于實現居者有其屋，保證勞動者安居樂業。

由此可見，在農民工市民化過程中，土地制度和戶籍制度作為核心層的制度安排，其意義在于“解除束縛”，促使勞動力要素在城鄉自由流動與充分競爭，消除城鄉二元差異，使市民化的進程加快。就業、社會保障、教育、住房等制度的意義則在于“促進發展”，創造公平的制度環境，保證核心制度改革成效的同時，促進市民化的完全實現。但是，在農民工市民化進程中無論是“解除束縛”，還是“促進發展”的制度供給均存在一定的缺失，使農民工市民化呈現出“半市民化”、“二元市民化”和“高成本市民化”傾向。分析這些制度限制性因素，是探尋市民化制度路徑的前提。

二、農民工市民化的制度障礙

農民工市民化的制度障礙主要表現為制度的缺失和制度不當同時并存，從而導致制度供給不足，產生農民工市民化的制度瓶頸。

(一)農村退出的土地制度障礙

中國農村社會發展與變革的全部歷史都是圍繞農民與土地這一對矛盾展開的。在生產力處于低水平時，作為農民和土地之間的關系，是如何實現農民在土地上就業和生存，其中“農民要土地”(耕者有其田)是主要矛盾，歷史上的農民革命和農村政策的首要目標就是要解決土地問題。歷史上歷次農民起義的宗旨都是打土豪、分田地，歷史朝綱影響最大的變革都是圍繞土地制度而展開的，如廢井田、什稅一，租廉調制，一條鞭法，攤丁入畝，等等。建國以來我國農村土地制度進行過四次重大改革。第一次是解放初期持續一年多把封建地主土地所有制改為農民私有的土地制度，耕者有其田，有其田就有自主經營權，農良既有所有權又有經營權；第二次是過早過急地把土地私有制，改為農民私有、集體統一經營使用的土地制度(初級農業生產合作社)，農民只有所有權，而失去土地的使用經營權；第三次是不切實際地把農民私有、集體統一經營使用的土地制度，改為集體所有、統一經營使用的土地制度(高級農業生產合作社)。農民既無所有權，也無經營權，同時還失去了人身自由；第四次是把集體所有、統一經營使用的土地制度，改為集體所有、家庭承包經營使用的土地制度。農民有了土地承包權、使用權、經營權，可以對其進行租賃、轉讓、抵押、繼承等，農民的生產積極性空前激發。但在現有的生產力水平下，農業部門需要的合理勞動力數量不到2億，而我國農村實有的勞動力卻有5億，至少有3億處于剩余狀態。2001年，農民來自種植業收入僅占純收入的1／3。農民與土地的主要矛盾從“要土地、要生存”，漸變為“要走出土地，要就業、要發展”。從民工潮的形成到農民的非農就業，再到農民工市民化的實現，體現了農民對土地變革的強烈要求。

農民市民化的農村退出制度主要涉及土地承包權和宅基地使用權問題。土地承包權是農民以承包方式獲得土地使用權。從法律屬性上看，農民土地承包權一開始就是以債權的方式出現的。土地承包權的債權屬性不利于農戶對抗鄉村集體干部隨意調整土地、更改土地合同的侵權行為。《農村土地承包法》明確規定：“在承包期內，發包方不得收回承包土地”和“在承包期內，發包方不得調整土地”，這是在土地承包權中隱含了物權的一些排他性特征。但現行法律并沒有將農民的土地承包權明確界定為物權。農民土地流轉、調整、征用等環節受到了來自縣、鄉、村等強勢組織不同程度的傷害。同時，農村宅基地的權利屬性也不明確。農村宅基地是農村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地。包括住房、輔助用房與房前屋后庭院用地等。宅基地產權的演變經歷了兩個階段。1949－1958年，宅基地屬于農民私有財產，可自由流轉；1959年至今，宅基地屬于農民集體所有，禁止流轉。現行的農村宅基地屬農村集體所有，農民的宅基地取得是無償和無成本的，取得后的使用也是無期限的。無流動性，也無福利性，既不能轉讓，也不能抵押和出讓。通常農民將很大一部分的可支配收入花在該房和修建房屋上，一旦他們決定遷往城市，由于市場幾乎不存在，他們面臨的難題是如何收回在房屋上的投資。投資難以收回，即使農民前往城市有了固定的住所，也不愿放棄農村宅基地，導致大量宅基地房產閑置浪費。

(二)城市進入的戶籍制度障礙

馬克思指出“物質勞動和精神勞動的最大一次分工，就是城市和鄉村的分離”。作為城鄉分割的典型戶籍制度或人口管理制度，在世界上大多數是國家都存在過。從古希臘和古羅馬的等級身份制度，到前蘇聯和東歐社會主義國家的治安戶籍制度，再到目前150多個國家的不同類型的人口登記制度，都屬于這個范疇。新中國成立后，廢止了舊的戶籍制度，建立了新的戶口登記制度。通過戶籍制度來干預勞動力的遷移和流動是我國自20世紀50年代實行的一項政策。建國初期，隨著大量農村人口涌入城市，一方面對城市就業、食品供應帶來壓力；另一方面造成農村人口過度流失，出現農業勞動力短缺現象。為了控制農村人口向城市的遷移。1958年政府頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，從此宣告了城鄉分割的二元戶籍制度的誕生。這種戶籍制度實質上是一種經濟發展戰略，即以農補工、以鄉養城的“城鄉差別戰略”。同時該制度強調戶口的不可遷移性，把農民固定在土地上，排斥在分享城市社會資源之外。而且城鄉分割的戶籍制度又是一種不平等的身份制度，在一紙戶口上附著了就業權、居住權、教育權、社會參與權、社會保障權、醫療服務和公共設施與福利服務權力上的巨大差異。這種經濟權利和政治權力上的不平等，帶來了城市對農村的剝奪和排斥，城市與農村的對立。雖然曾在國家和社會管理中起到了不可替代的作用，對特定歷史進程中的工業化建設發揮過積極的作用。但目前已成為社會經濟發展的障礙，使農民在市民化的道路上艱難地爬涉著。

(三)城市融入的制度障礙

農民工走出農村，來到城市，進一步融入城市社會，則取決于就業、社會保障、教育和居住等制度供給狀況。但這些制度供給均帶有一定程度的歧視性，造成農民工市民化的二元特性。

1.就就業制度而言。新中國成立后，面臨的主要問題是通貨膨脹、經濟衰退和嚴重的失業。為防止大規模失業帶來的社會動蕩，國家對于舊政府的公職人員采取了“包下來”的就業政策。以后“包下來”的對象又擴大到軍隊轉業干部、家居城市的復轉軍人、大專院校和中專技校的畢業生等，并逐步演變為傳統的“固定32”就業制度。1955年，勞動部第三次全國勞動局長會議上，將調配勞動力的權限集中于勞動部門，完全取消了自行就業。1957年，政府又出臺了文件取消了企業在用工方面的自主權，也禁止農村勞動力進城就業。1958年，國務院頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，實行了與戶籍制度相配套的食品供給、就業安置、住房分配、子女人學等制度，基本上堵死了農村勞動力自由進入城市的通道。這一城鄉隔絕的勞動力管理措施一直延續到1979年。改革開放后，農民在比較利益驅使下，進城就業，但就業卻遭到限制和歧視。據全國第五次人口普查數據計算的結果，農村勞動力在城市就業主要集中于制造業、批發零售貿易和餐飲業、建筑業和社會服務業，4個行業的農村勞動力占進城勞動力總數的90％以上。這種行業集中現象，部分原因是由于農民工人力資本水平低，不得不從事簡單勞動；另一主要原因是各種制度限制了農民工工作的行業和崗位，使農民工不得不就業于初級勞動力市場，許多符合農民工進入的企業僅僅因為身份限制，將其拒之門外。這種限制不僅北京、上海有，其他大城市也存在類似的政策。農民工即使在城市獲得工作崗位，卻因身份原因的得不到與城市具有相同技能和勞動努力程度的工人相同的工資和福利。據對四川省外出農民工的每小時工資與全國職工對比表示，1994年、1995年四川省外出農民工每小時工資分別為1.72元和1.97元，而同期城市職工每小時工資則為2.22元和2.70元；另據上海市1995年流動人口調查顯示，上海勞動力市場上存在戶籍工資歧視問題。更有甚者，農民工即使付出了勞動，但克扣拖欠農民工工資的現象時有發生，以至于使農民工討要工錢的個別行為演化為群體性的惡性事件。

2.就社會保障制度而言。城市農民工社會保障程度低，相應的社會保障機制和體系發育滯后，農民工近乎游離于現有社會保障體系之外。農民工社會保障的缺失強化了土地的社會保障功能，抑制了農民工向市民的轉化。同時，農民工社會保障制度的建立困難重重。其原因在于：一是政府財政支付能力有限。據《中國勞動與社會保障白皮書》公布的數據，僅2001年，中央財政用于社會保障的支出就達982億元，占當年財政收入的11.4％，而其保障人口只占全國人口的1／10。2001年，我國城市人均社會保障支出1324元，而農村人均社會保障支出為13.2元。目前，農民工人數已達1.2億，按現有的城市社會保障體系中政府的籌資份額計算，這1300多億的資金差額政府財政需要負擔600－700億元左右，這個數目與目前中央財政對城市社會保障總投入差不多。因此，在城市社會保障體系尚不健全的情況下，要完全依賴政府的財政支持來建立農民工社會保障體系難度太大。二是農民工流動的特點。農民工群體的最大特點是流動性。這種流動性對現有的體制提出了兩大挑戰。其一，傳統的城市政府管理與服務職能是針對城市人口而設置的，不適應數量大、流動性強的農民工群體；其二城市的管理體制是針對本地人口設置的，與越來越多的跨省(市)流動的農民工群體不配套。從操作層面來看，農民工流動性特點成了農民工社會保障體系建立的一大障礙。

3.就教育制度而言。農民工市民化的教育制度供給缺失，主要表現為對農民工子女教育的輕視，主要表現在：一是公辦中小學對農民工子女亂收費。交借讀費，小學每學期200－500元不等，除此之外還要交納一次性的贊助費，小學一般1000多元，初中甚至達幾千元，否則就以學生名額已滿拒收。二是有關部門對農民工子弟學校采取不承認、排斥甚至扼殺政策。北京市15萬名民工子女中就有八九萬人就讀于這種簡易的民工子弟學校，然而一些政府部門卻采取措施試圖關閉農民工子弟學校，使很多學生被迫返鄉甚至失學。據中國兒童中心抽樣調查顯示：我國現有流動兒童2000萬，流動兒童受教育狀況不及全國兒童的平均水平，失學率高達9.3％，一直未上學者占6.85％，失學者占2.45％。8－14歲的流動兒童未上學比例由0.8％增長到15.4％，中途輟學的現象比較突出。在失學的12－14歲流動兒童中，有超過60％的人已經開始工作，這不僅違反了義務教育法，患嚴重侵犯了兒童的基本權益。可見教育體系的壟斷性和排他性，使農民工支付不起子女的教育成本，阻礙農民工市民化的進行。

4.就住房制度而言。改革前的城鎮住房制度有三個主要特征：一是住房投資主要由國家或單位統包；二是住房分配采取實物福利分配；三是低租金使用。改革后城市住房逐漸向商品化過渡，住房的福利性一時難以取消。農民工的住房需求被排斥在公共服務和城市社區之外。一方面城市的商品房價格居高不下，使低收入的農民工買不起房。據統計2002年農戶家庭節余為2100元，一年的結余僅能夠在中等城市購買1平方米的住房(中等城市的房價為2050元／平方米)，需要2－3年的收入節余才能在大城市購買1平方米的住房(目前，中國三大城市帶中心城市房價平均為6780元／平方米，大城市主要是省會城市為4300元／平方米)，因此，大部分農民工不可能在大中城市買得起房。另一方面，城市住房體制改革忽視了廉租房建設，廉租住房制度空白。使得農民工很難在城市立足，居住條件惡劣。從事建筑業的農民工住在簡易的工棚里，部分農民工住在擁擠的集體宿舍，城郊農民的簡易住房成了農民工的聚居地。一些城中村改造，收縮了農民工的居住空間，加劇了他們的居住困難。這就是為什么自20世紀90年代末期以來，中國城鄉遷移人口數量雖然已達到了非常大的規模，但真正永久遷移到城市的卻不多的原因。其中，2000年到城鎮打工的農村勞動力達7643萬人，但城鄉遷移量僅為1348萬人，說明在城鄉人口遷移中，只有1／6左右的人能夠變成市民。

綜上所述，制約農民工市民化的因素是多重的，形成了“制度障礙集”。消除這些障礙的途徑在于堅持制度變遷低成本的前提下，進行制度創新，使市民化的制度約束得到解除。

三、農民工市民化的制度創新思路

制度變遷是制度的替代、轉換與交易過程，它既可以被理解為一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，也可以理解為一種更有效的制度生產過程。變遷是需要成本的，能否成功在于制度變遷的收益成本之比。農民工市民化的制度變遷，必須考慮有利于農民工市民化的同時，不給國家造成過大的壓力。這就要求制度變遷是漸進的，更是有計劃的。只有當廢除各種阻礙勞動力流動的制度性障礙的成本越來越小，收益越來越大，一旦達到這個臨界，這種改革將迅速加快，以至完成。

(一)完善農村退出的制度改革

土地是農民的財產，既是生產資料，也是生存保障。農民工向市民轉化、土地保障轉化為社會保障的過程中，土地制度的安排不僅在于賦予其產權屬性，而且更應使其合理流轉。首先，在明確農民的土地承包權和宅基地使用權是物權的基礎上，對在城鎮穩定就業和落戶的農民工，應允許出售土地的長期承包權和房產，作為進城安居、創業的資本，把土地讓渡給愿意從事農業的農民，擴大經營規模，促進農業發展。實行大中小城市與小城鎮區別對待政策，凡在大中城市落戶并取得社會保障的，不應再保留土地承包權；凡遷入小城鎮落戶的，按照承包者的意愿，可以出售土地承包權，也可以折價入股，帶股進城，也可以保留土地承包權，依法流轉。其次，按照國家終級所有，農民“永佃”使用的制度設計，穩定和維護農民工的土地承包權。最后，完善土地使用權的流轉制度，建立土地流轉機制，允許農戶根據實際情況，在規定的期限內將土地承包經營權依法轉包、出租、互換、轉讓或以其他方式流轉，促進規模經營。任何組織和個人不得強迫或阻礙農民進行土地流轉，不得侵占農民土地流轉的收益。

(二)改革城市進入的戶籍制度

我國的戶籍制度改革經歷了通過對暫住證的實施、農轉非政策的改變和農轉非指標的取消、小城鎮戶籍制度改革、藍印戶口和城市戶口有限定條件的口子放開等過程，并因勞動力需求、戶口含金量、城市發展對自我融資的依賴程度以及城市承擔的政策職能而異，分別形成了以“最低條件，全面放開”為特點的小城鎮戶籍制度改革模式；以“取消限額，條件準入”為特點的中等城市以及一些大城市戶籍制度改革模式；以及“筑高門檻，開大城門”為特點的北京、上海等特大城市改革模式。但迄今為止的這些改革是十分有限的，而不是實質性的。因為改革戶籍制度意味著一種利益關系的改變，承認農民工的市民身份就意味著他們也要平等的使用城市公共資源，比如城市教育資源和社會福利。因此，戶籍制度改革既是政治問題，更是經濟問題。我國戶籍制度改革決策過程頗費周折的原因就是政府既要考慮承認農民工的市民地位可能引起工業化的成本上升，也要考慮這種承認可能給政府帶來的經濟壓力，特別是政府必須給市民化的農民工提供與城市市民平等的福利待遇與社會保障。所以，戶籍制度改革的根本是剝離城市戶籍上的不合理附加。為此，首先應盡快修訂《戶口登記管理條例》，是戶籍制度作為證明公民身份、提供人口資料和方便社會治安的基本功能得到恢復；其次，剝離現行戶籍制度上的多種福利待遇的不合理附加，使農民工分享公共服務，消除轉移障礙；再次，尊重農民工的選擇權，逐步降低其遷移城市的門檻，實行以合法固定住所為主要條件的遷移政策，為實現逐步過渡，可考慮文化程度、就業和居住年限等條件，設定的遷移條件逐步放寬，以至于到遷移自由。省會以下城市允許有固定住所、穩定職業的農民工進城定居。

(三)城市融合的制度創新

首先，在農民工勞動權益保障制度方面，嚴格執行勞動法規，保障農民工獲得合理的勞動報酬和休假休息、勞動保護的權利，逐步縮小與城市工人的工資差別。健全工會組織，強化企業的社會責任，通過企業、政府和工會的三方協調制度，促進勞資關系和勞動利益的協調。其次，根據農民工收入低、流動性大和向城鎮逐步轉移的特點，按照低水平、廣覆蓋、安全接轉和可持續的方針，妥善解決農民工的社會保障問題。近期，在“以土地換社保”的前提下，優先解決農民工的工傷保險、大病醫療保險，然后建立適合農民工特點的過渡性養老保險。養老保險應建立農民工個人賬戶，實行低費率，繳費由農民工個人和用人單位雙方負擔，以用人單位繳費為主，全部繳費進入農民工個人賬戶。建立流轉接續機制和政府監管機制，保證其規范運行。第三，在農民工子女義務教育方面，流入地政府應將農民工子女教育納入教育發展規劃和教育經費預算。以公辦學校為主接收農民工子女，政府按照統一標準向學校劃撥生均經費，嚴禁向農民工子女收取贊助費、借讀費。支持“農民工子弟學校”的設立，建立教學考核制度，保障農民工子女接受質量合格的基礎教育。最后，在住房制度方面，鼓勵有條件的企業建職工宿舍，允許就業穩定的農民工購買經濟適用房，買房或租房不受戶籍限制。同時，以大中城市城鄉結合部的城鎮社區和農村村委會為單位，為農民工興建居住和文化、教育、衛生服務設施于一體的居住社區。城鎮政府統籌規劃，支持廉租房建設，建立多種形式的廉租房制度。

責任編輯 呂洪英