我國公共工程投資績效審計存在的問題及對策

摘要：公共工程投資是推動經濟和社會發展的重要因素，將有限的財政性建設資金科學、合理地配置到能滿足各種社會公共需要的方面，使其取得最大的效益。這既是財政性資金支出的核心問題，也是各級政府履行公共責任的重要內容。開展公共工程投資項目績效審計意喙著我國投資審計層次的提升和審計內涵的拓展，是投資審計發展之必然。

關鍵詞：公共工程投資；績效審計；經濟性；效率性；效果性

中圖分類號：F019 文獻標識碼：A

一、問題的提出

隨著以建立公共財政為目標的財政體制改革的不斷深入，公共財政體系的框架逐漸完善，政府職能由原來的對社會經濟各方面的全面干預，逐步轉變為對市場失效部分進行補充。政府投資的重點轉向了公共投資領域中的非競爭性項目，特別是近幾年，政府不斷加大社會公共工程投資，有效地拉動了經濟增長。但是，投資領域也暴露出了一些不容忽視的問題。突出表現為，低水平重復建設，嚴重的損失浪費和資產流失，建設市場秩序不規范，投資效益差、效率低。面對這些情況，審計署在《2003年至2007年審計工作發展規劃》中提出“積極開展績效審計，促進提高財政資金的管理水平和使用效益”，要求審計機關不僅要對項目建設資金使用中的不合法、不合規行為進行審計，而且要對資金使用的效率、效果進行審計，這說明今后一段時間內公共工程投資項目的績效審計將是今后審計的重心和發展方向。開展公共工程投資項目績效審計，意味著我國投資審計層次的提升和審計內涵的拓展，是投資審計發展之必然。

由于公共工程投資項目績效審計在我國還處于探索階段，主要由審計署近兩年對個別重大項目組織實施了績效審計試點工作，基層審計機關在審計實務中很少開展，對開展績效審計的意義等方面的認識也不夠全面，且具體實施中缺乏規范的操作程序、方法和績效評價指標體系；對公共工程投資項目績效審計的涵義、目標等方面的認識還沒有統一，對公共工程投資項目績效審計的理論研究也尚處于初步探索階段，雖取得了一定的理論成果，但大多較為零散、不夠深入，更未形成系統完整的理論框架，這已經成為審計理論界和實務界亟待解決的課題，因此，有必要對相關問題進行研究與探討。

二、公共工程投資績效審計存在的問題

(一)公共工程投資績效審計的依據不夠充分，審計操作困難

盡管我國已將公共工程投資績效審計列入議事日程，但與之相適應的審計依據不足，直接影響了績效審計工作的開展。例如，目前我國沒有完全針對公共工程投資績效審計的相關法律和法規，以及缺乏績效審計的評價指標體系，績效審計方法不明確，審計技術不夠成熟等。受傳統的公共工程投資審計的影響，審計人員在開展績效審計時過于注重合法、合規性審計，從而忽視了公共工程投資的經濟性、效果性和效率性。這些問題勢必影響公共工程投資績效審計的質量。

(二)審計機關獨立性不足

政府審計獨立性的核心在于審計組織的獨立，而組織的獨立決定于人員獨立和經費獨立。在我國，《憲法》和《審計法》規定國家審計署隸屬于國務院，地方審計機關的業務管理以上級審計機關領導為主，組織管理以地方領導為主的雙重管理方式。此種模式注定了審計機關的獨立性得不到保證。原因之一是人事權被本級地方政府控制。審計機關正職領導人由本級政府行政首長提名，本級人大委員會決定任免，副職領導人由本級人民政府直接任免。原因之二是財權被本級地方政府控制。審計機關履行職責所需經費列入財政預算，由本級政府予以保證。因此，我國政府審計從獨立性上看只能算是政府機構的內部審計，很難達到人民群眾所要求的高質量的審計。

(三)缺乏完善的政府公共工程投資績效審計評價體系

公共工程投資績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象經濟性、效率性和效果性的標準難以統一。甚至是對同一項目實行不同的衡量標準，得出的結論會有天壤之別。這使得每開展一項績效審計，審計人員都必須在現場審計開始前，就衡量績效的標準與被審計單位進行協商，或者尋求一種公認的、不存在異議的評價標準(目前不具備)。因此，衡量標準的不確定性導致了審計人員很難客觀、公正的提出評價意見，提高了績效審計的風險。

(四)缺乏公共工程投資績效審計的有效監督

我國國家審計具有較濃厚的政府內部監督色彩，雖然《審計法》明確規定了審計結果可以對外公布，但至今尚未得到執行。在審計監督這一方面我國可以借鑒國外做法，如英國的審計公告制。審計公告制就是審計機關對審計管轄范圍內重要審計事項的內容、審計程序、過程、結果等，采用適當的方式向社會公眾進行公開的制度。審計的首要職能是監督，監督是審計永恒的主題，而審計公告制就是一把雙刃劍，一方面讓社會公眾了解審計結果，另一方面是對審計質量的最有效監督。

三、改進公共工程投資績效審計的建議

(一)制定與績效審計相關的法規和工作規范

主要包括兩方面的內容：一是要做好績效審計的有關立法工作，明確績效審計的法律地位，使績效審計有必要的法律制度保障和工作機制保障；二是制定和完善國家審計機關的績效審計準則、績效審計的治理控制方法，以確保績效審計的規范有序進行。目前在已頒布實施的政府審計準則和行業審計規范中，均沒有績效審計方面的審計規范和評估標準，這給績效審計工作帶來了一定的難度，同時不利于審計質量管理及審計風險控制。因此，我國必須盡快建立與績效審計工作相關的審計規范，使績效審計工作制度化、規范化，促進國家審計準則體系的技術性指導及可操作性作用，盡可能地減少績效審計活動過程中對技術操作上理解的偏差，促進績效審計質量的提高，使績效審計規范成為衡量國家審計機關或人員責任的重要尺度，明確和解除審計責任，規避風險。

(二)改革我國現行的審計管理體制

只有改革我國現有審計管理體制，保證審計機關的獨立性，審計機關的監督評價作用才能有效地發揮，績效審計質量才會得到最根本的保證。基于以上認識，我國審計體制改革的重點應為：將審計機關從地方政府部門剝離出來，審計人員的任免由上級審計機關決定，審計署長由國務院提名，全國人民代表大會決定任免。這樣就能從人事上保證審計機關的獨立性。第二是審計機關的審計經費改革，參照國際上通行的做法，由各級審計機關逐級上報審計經費預算，最后由人民代表大會決定經費的發放。這樣就能從財政上保證審計機關的獨立性。在保證了審計機關人事和經費獨立的基礎上，審計機關可以更好的履行自己的義務，加強對本級政府公共工程投資的績效審計力量，更加公正的進行審計評價。

(三)建立以經濟性、效率性、效果性為內核的公共工程投資項目績效審計評價體系

經濟性是指建設成本的節約性。按照現行的公共工程投資項目管理要求，建設成本的確定過程與項目建設過程同步，表現為：投資決策階段的投資估算，初步設計階段的設計概算，施工圖設計完成后的施工圖預算和竣工決算。而在工程項目決策與設計階段，影響建設成本的可能性為30％－70％，可見項目決策和設計上的浪費才是最大的浪費。因此，經濟性審計不僅包括審計建設費用計算的正確性，還應包括審計前期決策與設計的適當性。效率性，其本質含義是成本效益比較。即較少的投入，獲得較大的產出。圍繞這一內核，直接績效審計應沿資金運用展開，審計內容包括：資金的籌集方式是否合法、合規，當年所需資金是否能及時到位；資金的使用是否合理，預算控制是否得當；核算是否正確，相關資料與信息是否完整等。間接績效審計內容應包括工程進度審計、工程質量審計、內部控制制度審計等。效果性包括經濟效益、社會效益和環境效益。由于我國已經開展了一段時期的國有企業經濟效益審計，為了有效衡量國有企業經濟效益，國家有關部門組織專家制定了一套相對完善的“國有資本金績效評價指標體系”。通過實際審計活動驗證這一體系是相對有效的，所以在確立公共工程經濟效益指標時，可以參照其中財務績效評價指標和國民經濟效益評價指標的設置。我們在衡量社會效益指標時可以從審計評價的技術角度設計出這樣一個立體形式的構架，這個構架由若干層次的中間判斷標準(或稱中介目標)組成，這些中間判斷標準能夠對最終形成的項目社會效益進行支撐。中間判斷標準可被表述為一些量化和非量化指標，并且可以根據相對重要程度定義各項指標的權數。最后，通過中間判斷標準的各指標評價對項目整體社會效益進行綜合性論述評價。由于國家管理、社會生活的復雜性以及群眾對公共需求的多樣性，上述中間判斷標準構架中的各種參數實際是很難周全和確定的，即便是一些定性的因素也是如此，所以這個體系只能是一種趨近式的形式。

(四)逐步推行審計結果公告制度

通過推行審計結果公告制度，提高政府管理的公開性和透明度，讓績效審計的結果接受社會輿論的監督。實行審計公告制是市場經濟發展的客觀要求，也是國際上的通行做法。在審計公告制上我國可以借鑒國外的一些做法。如英國，為最大限度的實現審計工作效果，英國審計署非常注重審計結果公示，審計署內有一個專門負責對外宣傳并協調審計署與議會公共賬目委員會的關系。審計署同新聞媒體保持良好的關系，每個審計報告發布前幾天都由審計署發布新聞通告，同時新聞宣傳處開始聯系可能對報告有興趣的新聞單位通報有關信息。如果審計發現的內容比較重要或審計項目比較重大，審計署還要舉行專題新聞發布會，并在必要時安排電視或廣播采訪有關審計項目負責人。英國審計署所有司長級工作人員都接受過專門授課和演講培訓，掌握向外界介紹審計工作情況的技巧。除正式審計報告外，審計署還印發一些宣傳冊或宣傳資料，一目了然的介紹績效審計項目的內容和發現。作為擴大審計報告影響的一項工作，審計署還經常舉辦一些專題會議，邀請有關或相關領域專家就審計發現的內容進行研討，總結如何進一步提高公共部門的運作績效。審計署所有審計報告全部在審計署網站上刊登，任何人都可隨時查閱。審計署認為，擴大新聞媒體的曝光可以對被審計單位形成一種壓力，使其更愿意實施審計署的建議。因此審計公告可以有效地提高公共工程投資績效審計的質量。

責任編輯 習 文